为什么说城乡二元体是制约我国城乡发展一体化的主要障碍

为什么说城乡二元体是制约我国城乡发展一体化的主要障碍

城乡二元结构体制是我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍,主要表现为城乡之间的户籍壁垒,两种不同资源配置制度,以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题.
“城乡二元结构”是什么?
1．城乡之间的户籍壁垒.1958年1月全国人大常委会第三次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》.这标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成.在改革以后,暂住证制度既可以看做是这种城乡壁垒存在的标志,也可以看做是弱化这种壁垒的一种措施.
2．两种不同的资源配置制度.改革前中国社会中的资源是由行政性的再分配,而不是由市场来进行配置的.比如,教育和公共设施的投入.城市中的教育和基础设施,几乎完全是由国家财政投入的,而农村中的教育和设施,国家的投入则相当有限,有相当一部分要由农村自己来负担.
3．以户籍制度为基础的城乡壁垒,事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份.这两种社会身份在地位上的差别,从城乡之间存在的事实上的不通婚上就可以看得出来.目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、失业、救济、补助等）,而农民生老病死伤残几乎没有任何保障,农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济.
改革开放以来,我国实行了一系列旨在促进城乡经济协调发展的改革举措和政策措施,如全面推行家庭联产承包经营责任制,实行农民土地承包权的长期稳定；调整优先发展重工业的工业化战略,支持农业和轻工业的发展；支持发展乡镇企业,促进农业剩余劳动力就地转移；逐步放开农产品流通和价格,培育农村商品市场；实施城镇化战略,积极发展小城镇等.
但是,不可讳言的是,我国城乡差距扩大的趋势在继续发展,城乡二元经济结构的矛盾在趋于强化.城乡差距扩大表现在城乡居民的收入差距上,近年来农民人均纯收入增长远远落后于城市人均可支配收入增长,城乡收入之比由1978年的2．57?1983年一度缩小为1．82?此后就不断扩大,2003年扩大为3．231；已超过改革开放初期.假如考虑到城市居民享有的各种福利和补贴,而农民收入中包括生产经营支出等因素,实际收入差距可能要达到6?1.
在我国经济社会面貌已经发生巨大变化,社会生产力和综合国力已经有了明显提高的情况下,城乡二元经济结构依然十分突出,除了受工业化阶段和生产力发展水平制约外,关键还是制约城乡二元经济结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决,主要表现为：
城乡有别的治理体制
计划经济时期,为了加快工业化建设,国家一方面运用行政手段,如通过强制性粮食统购统销和工农产品剪刀差,将农业剩余转化工业积累；另一方面限制农村人口向城市迁移,以维持资本密集型城市大工业的发展.改革开放以来,在计划经济时期形成的城乡有别的户籍治理、劳动用工和社会福利制度在相当程度上被沿袭下来,尽管一些地方进行了户籍制度改革,但这些改革因为隐藏在背后的社会福利等诸多因素,需要支付的社会成本较高,进展还不大,因而城乡居民在就业机会和社会福利水平事实上的不平等还未根本改变.
城乡分割的市场体系
从商品市场看,农民由于组织化程度低,一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易,基本上没有进入批发市场,更难以参与大宗远期合约和期货交易,粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营.从要素市场看,货币市场和资本市场因农业平均利润率偏低和受利益驱动,主要面向城市经济,城市相对充裕的资金没有进入农村,农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限；农村土地转化为工业和城市建设用地还不能直接市场化,必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场,一级市场由国家控制,二级市场农民很难进入,农民在土地交易中处于弱势地位,难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益.
城乡分离的工业化模式
计划经济时期集中农村资源推进城市工业化,在很大程度上阻隔了我国城乡经济一体化进程.改革开放后,实行城乡分离的工业化模式,农产品生产、流通和加工没有形成有机联系,农民难以分享农产品的加工增值收益；乡镇企业在治理体制上独立于行业治理之外,既无所不包,又自成体系；农村“离土不离乡”的工业化和城市工业化并行发展和过度竞争,使得农村工业在市场供求格局发生变化和国内市场与国际市场对接后,发展空间受到明显制约,吸纳农村剩余劳动力的能力减弱,直接和间接地影响到农民分享工业化的成果.
实行有别的投入机制
计划经济时期,为了维持资本密集型城市大工业的发展,国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市,同时依靠农业积累支持城市工业发展.改革开放后,一方面,农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下,向城市转移和集聚；另一方面,国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上,继续向城市倾斜,农村却在一定程度上依靠自我积累,如“三统筹、五提留”,进行相应的基础设施和公共服务设施建设,由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大.
综上所述,体制性因素事实上形成了农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离,是城乡二元经济结构的关键.
4改革的困难
充分熟悉改革的长期性、艰巨性和复杂性
建立有利于改变城乡二元经济结构的新体制,促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变,是一场深刻的社会变革.不仅包括用城市生产方式和生活方式改造农村生产和生活方式、生产要素重组和农村人口向城市的流动和迁移、城乡产业有机整合和组织方式的变化等,还包括整个社会结构、组织、文化等的变迁.这个过程是一个伴随我国社会主义初级阶段很长的历史过程,不可能一蹴而就.但是,在城乡二元经济结构矛盾日趋突出的情况下,我们必须充分熟悉加快推进改革的必要性和迫切性,不失时机地在重要、关键环节推进改革.
实现城乡经济一体化是伴随我国现代化进程的长期历史过程,也是一个不断适应经济社会发展进程要求的复杂的社会经济过程,必须充分熟悉到这个过程的长期性、艰巨性和复杂性,熟悉到面临的矛盾和困难.要肯定,我国传统的城乡二元经济格局已经发生了明显变化,城乡市场分割的局面已经有较大改善.但是,也应该看到,城乡二元经济结构的关键性体制因素,如城乡生产要素市场的统一、农村土地征占用制度的改革、社会保障制度的建设依然滞后,有些深层次问题还没有取得突破性进展,还有很长的路要走.对此,要有充分的估计.要循序渐进和重点突破相结合,根据条件成熟程度,不失时机地在重要环节取得突破；根据各地区经济发展水平,在局部地区先行突破,带动整体推进.
5统筹发展
深化改革,统筹城乡发展
建立和完善有利于城乡一体化的体制和机制,就是要以体制和政策创新为突破口,改革不适应社会主义市场经济体制要求、不利于城乡经济一体化的各项制度,从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍,促使城乡经济体制向不断适应完善社会主义市场经济体制内在要求的方向转变,为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变创造良好的体制条件.
深化户籍改革
深化户籍制度改革,逐步统一城乡劳动力市场.在有条件的地区取消城乡户籍差别,取消农业户口,以合法固定住所或稳定职业为依据,实行新户籍治理制度.农民取得城市户口以后,与原城市居民一样,尽同等义务,享受同等权利.逐步取消城市各种消费补贴和城市特有的社会福利,同时逐步加大对农村的公共设施和公共服务的投入,较大幅度的提高农村居民的福利水平.
“土地换社保”
推进农村土地征占用制度改革,实行“土地换社保”的政策.改革土地征占用制度,要严格区分公益性用地和经营性用地,公益性用地要提高补偿标准,合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系；经营性土地要真正引入市场机制,开展集体用地交易试点,由市场机制决定土地占用价格.探讨建立中心政府、省级政府与省以下政府的土地出让金的分成制度,并将土地出让金纳入国家及地方预算,以体现国家对土地的所有者权利,抑制地方政府的扩张冲动和对土地资源的粗放性使用.探索土地出让金按年征收的可能性,以避免地方政府的急功近利,促进地方土地资源的可持续开发和利用.农业用地非农化实现“土地换社保”的政策,农业用地转为非农用地形成的批租收益的一定比例,建立专户定向用于失去土地农民的社会保障.
税费制度改革
加快农村税费制度改革,逐步统一城乡税制.统一城乡税制的主要对策,一是逐步减征直至最终取消农业税,农民和城市居民一样缴纳个人所得税、增值税,由此形成的地方财政缺口由中心和省级财政转移支付解决.二是逐步建立和完善农村公共财政体制,过渡期内可加大中心和省、地三级对农村财政转移支付的同时,逐步减免和取消乡镇统筹等收费,将农村公益性支出和乡镇行政治理支出列入政府预算,并逐步增加农村基础设施和公共服务设施建设投入.三是巩固和完善县统筹为主的农村义务教育,有条件的地方逐步实行省和县统筹,区别情况实行不同的统筹比例,中心逐步加大对农村义务教育的投入.
第四,促进最低生活保障向农村延伸,逐步扩大社会保障在农村的覆盖面.在有条件的地区,促进最低生活保障体系向农村延伸和覆盖进入城市的农民,逐步实现最低生活保障城乡一体化.有条件的地区逐步扩大社会保障体系的覆盖面,首先覆盖农业用地非农化过程中失去土地的农民,再覆盖进入城市就业并愿意退出承包地的农村转移人口,进而逐步覆盖到农村地区.
提高农民福利
加大农村基础设施和公共设施投入,提高农民福利水平.加强交通、通讯、电力等基础设施的城乡统筹规划.规范对农村公共品投入并使其制度化,国家新增财政收入和股权收益,用于投资和社会福利支出的,大幅度增加农村的分配比例.
第六,提高农民生产经营的组织化程度,增强参与市场竞争的能力.鼓励农民建立新型的经济合作组织,增强农民获取市场信息和参与市场竞争的能力.
发展农村金融
积极发展农村金融,活跃农村金融市场.按照市场化原则,适当放宽对农村中小企业和农户贷款利率的浮动范围.促进农村信用社的股权多元化,股权形成和流动的开放化,努力消除资金流动的城乡封锁和分割.在加强监管、防范风险的前提下,谨慎积极地促进民间金融发展和改革创新,有条件地放宽对民间金融发展的限制和约束,促进农村金融市场发展.
第八,深化乡镇行政治理体制改革,切实精简乡镇机构和人员.稳妥地推进撤乡并镇,适当扩大乡镇政府服务半径,不断提高办事效率.有条件的地方可试点推行乡镇政府改为县政府派出机构的改革,减少行政治理层次,大幅度减少行政治理人员,降低行政治理成本.
6期待解决
城乡二元结构实际上是一个非常重大的问题.城乡二元结构全世界都存在,因为城市和农村、工业和农业,无论从形态上还是运行机制上,都是不一样的.所以有二元的表现.美国有二元结构问题,日本也有二元结构问题,值得重视的是二元结构下的体制机制问题.
比如改革开放前的工农产品不平等交换,剪刀差是体制机制问题.改革开放后,工农产品不平等交换,剪刀差问题得到了消除.但要素流动中的体制机制问题仍然存在,比如前几年农民工进城务工,在某些岗位不能获得同工同酬,就是体制问题.又比如,农村土地征占用过程中,农民利益流失、地方政府和用地企业获利的现象也是体制机制问题,这种体制机制问题应该引起足够的重视.
解决这种体制机制问题,根本的办法是要按十七大精神,用城乡统筹的方式予以解决.当前,要努力在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务以及劳动就业等方面实现城乡工农平等发展.当然,城乡二元结构造成的深层次矛盾不是一天两天能够解决的,需要花大工夫,经过长期努力予以解决,要从城乡二元结构的薄弱环节入手,比如说先解决劳动力的平等就业问题,进而解决城乡公共产品平等供给问题,再解决土地资本等要素在城乡间配置的公平问题.
从根本上讲,化解城乡结构的深层次矛盾,既需要按市场化取向深化改革,也需要政府不懈的努力.这里边有大量的制度安排,也有大量的政策导向,需要逐步的建立健全和完善.
7改善思路
城乡接合部是一个极具中国特色的地域概念,它因中国特色的政治属性——城乡“二元”管理体制而存在,所涉及的问题远比一般的纯城区或纯农区复杂得多.因此,以破解城乡“二元结构”为突破口,深入研究这一地区的“致病”根源,以城乡协调发展的改革思路,探寻解决本地区社会问题的有效途径,不仅有助于提升北京城市的现代化管理水平,而且对未来实现城市化的地区也具有重要的借鉴作用.?
城乡接合部
一个问题久治不愈的“痛感”地带?
（一）北京市城乡接合部区位概念?
北京的城乡接合部有广义和狭义之分：相对于东城、西城、崇文、宣武四个纯城区而言,朝阳、海淀、丰台、石景山四区为广义的城乡接合部地区.但事实上,具有典型城乡人口混居特征的地区是在街道办事处、乡（镇）行政管辖区界限不明的四环路附近的环状地带,即我们重点关注的狭义城乡接合部地区,它是一个随着城市产业和住宅区不断向近郊扩散,从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间.?
（二）区域社会问题久治不愈,成为社会转型时期各种矛盾冲突的交会地
如果人们驱车沿四环路一带的某些城乡接合部地区转转,不难发现一个与城市高楼大厦和乡村田园风光截然不同的景象：设施简陋、空间狭小、私搭乱建的房屋破坏了原有村镇规划的格局；垃圾渣土随处可见；街巷路面狭窄不平；风天尘土飞扬,雨天泥泞难行,旱厕气味难闻.生活环境的恶化使地区社会治安环境“雪上加霜”：全市33个实行挂牌督战的高发案地区几乎全部集中在城乡接合部地区,吸毒、贩毒、恶性案件屡禁（打）不止；区内的出租房,尤其是非法出租房成为藏污纳垢的场所……难怪有记者用“城市烂边”来形容城乡交界的环形地带.?
作为城区向外扩张的伴生物,城乡接合部问题由来已久,大体要追溯到20世纪70年代中期,只不过当时国家征用农地数量有限,问题发生的地域范围和对社会的影响程度较小而已.改革开放后,北京城市建设速度日新月异,国家在城郊征地数量成倍增长.据统计,截至2002 年底,朝、海、丰、石四区的耕地面积仅存1.28万公顷,与改革开放初期的1978年的5.23万公顷相比,减少了3/4.而政治体制改革落后经济发展速度的局面,使得“二元”社会管理体制根本无法应对这一地区人口快速流动引发的诸多社会问题.经济、社会矛盾的叠加与累积,使许多问题积重难返.城乡接合部已成为政府头疼、百姓不满的“痛感”地带.
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