我国结合国情为低碳经济颁布了什么措施

我国结合国情为低碳经济颁布了什么措施

对话人 齐晔 清华大学公共管理学院教授
　　采访人 中国环境报记者 张业亮
　　　　　点击一
　　焦点关注 中国在应对气候变化方面的工作方向
　　关键思路 从自身国情和实际出发,承担与我国发展阶段、应负责任和实际能力相称的国际义务
　　记者:近年来,中国公布了《中国应对气候变化国家方案》,推出了中国应对气候变化科技专项行动.您怎么评价中国在这方面的工作?在未来,中国在应对气候变化上还要做哪些努力,需要坚持哪些原则?
　　齐晔:首先,要说明的是,中国在应对气候变化问题上的态度是严肃认真的,目标是明确的,措施扎实有力.在采取行动减少二氧化碳排放的实效性方面,我可以讲,中国在世界各个大国当中做得最好.中国政府把应对气候变化作为提高可持续发展能力的题中应有之义.2005年,在“十一五”规划纲要中,我国提出在5年内将单位国内生产总值能耗降低20％左右、主要污染物排放总量减少10％.中国政府在2007年公布的《应对气候变化国家方案》又重申:到2010年,实现单位GDP能耗比2005年降低20％左右.经过3年的持续努力,中国已经实现了减少单位GDP能耗10％.在这个月召开的国务院常务会议上,又特别强调抓好国家方案的落实,努力实现“十一五”单位GDP能耗降低20％左右、可再生能源比重提高到10％左右、森林覆盖率达到20％等目标.
　　可以肯定地说,中国要把降低单位GDP能耗以及主要污染物减排工作继续下去,中国在节能以及温室气体减排上的努力本身就是对世界人民应对气候变化的巨大贡献,同时也是中国转变经济发展方式本身所要求的.这两者实际上是一致的.
　　其次,保护环境是中国实现可持续发展的关键.中国作为一个负责任的发展中大国,充分认识到了应对气候变化的重要性和紧迫性.可持续发展是有效应对气候变化的目标和手段.中国还会继续在可持续发展的框架下,统筹考虑经济发展、消除贫困、环境保护和应对气候变化的共赢.在温室气体减排问题上,中国遭到部分发达国家的指责,这是不公平的.
　　我相信,在未来的国际气候变化谈判及合作中,中国将继续坚持《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》基本框架,坚持《巴厘岛路线图》所确定的方向,坚持“共同但有区别的责任”原则,进一步加强《公约》及《议定书》的全面、有效和持续实施.中国会从自身国情和实际出发,承担与我国发展阶段、应负责任和实际能力相称的国际义务,为应对气候变化做出应有贡献.
　　记者:国务院于8月12日召开常务会议,部署应对气候变化的工作,要求把应对气候变化纳入国民经济和社会发展规划.这一要求体现出我国在应对气候变化上怎样的新思路?
　　齐晔:把气候变化纳入国民经济和社会发展规划,是一项非常令人鼓舞的政策.目前,我们正在进行“十二五”规划的前期研究,在“十二五”规划中可能会有明确的关于应对气候变化的规定.中国政府不仅在战略及组织上,成立了国家应对气候变化领导小组,而且落实到具体行动中,把应对气候变化纳入我们的国民经济和社会发展规划,这在国内、国际上都具有重大的现实意义.
　　在新的规划中,不仅要把节能、主要污染物减排指标纳入“十二五”的约束性指标,而且还可能把单位GDP的碳强度作为指标纳入国民经济和社会发展规划,在各级政府工作内容上突出地体现出来.这是一个重大的进展,因为单位GDP的碳强度是与二氧化碳排放量紧密相关的一个指标.降低单位GDP的碳强度,减少碳排放,在有限的碳排放空间之下,发挥能源、资源的最大作用,有利于实现经济效益与社会效益最大化.
　　假如在“十二五”规划中纳入单位GDP碳强度,其影响非常深远.为了实现这一目标,国家就必须出台一系列的措施和部署,约束单位GDP的碳强度,促使我国国民经济向低碳化方向发展,建设低碳社会.纵观全球,自上世纪70年代能源危机以后,全球出现节能趋势.一些发达国家的经济近年来出现了所谓的“解耦”(Decoupling)效应,即GDP还在继续增长,但整个能耗并没有随之以同样高的速度增长,其经济发展实质上实现了低碳化.
　　中国现在的经济、社会发展处在一个特殊的阶段——以大规模、高速度为基本特征的工业化和城市化的中期.当前的工业发展和城市建设对今后十几年、几十年的能源消耗有着极其深远的影响.从长远来说,发展低碳经济是实现我国经济社会可持续发展的必然选择,走低碳化道路是中国发展的必由之路.把气候变化纳入国民经济和社会发展规划,从政策导向上有利于引导各级政府培育以低碳排放为特征的新经济增长点,加快建设以低碳排放为特征的工业体系.　　点击二　焦点关注　　
　　我国如何发展低碳经济
　　关键思路　　
　　低碳经济所体现的是向着低碳化方向发展的程度
　　记者:现在,我国发展低碳经济面临着哪些机遇与挑战?该怎样把握与应对?
　　齐晔:低碳不是一个绝对的指标,不存在一个定量的数值表明总体的碳排放低于多少就是低碳.否则,我们就会陷入一个误区.很多发达国家,如美国、日本、欧盟,人均来讲是在高碳排放的水平上,但是其单位GDP的碳排放比较低.如果规定单位GDP的碳排放必须是低于多少才是低碳,显然是不合适的.因为各国的产业分工不同,所处的发展阶段不一,技术实力不同,这样划定单位GDP的碳排放标准显然是不合时宜的.
　　反过来讲,人均碳排放也好,单位GDP碳排放也好,其变化速度很重要.例如,根据麦肯锡公司(Mc Kinsey & Company)的研究报告,中国的单位GDP碳排放强度近年来以每年大约5％的速度下降,在世界各个大国中,还没有哪个大国能像中国这样下降得这么快.这种下降的过程就是一个低碳化的过程,实际上,我们更强调“低碳化”这个过程.
　　中国的低碳经济发展到一个什么样的状态?按照我们对低碳经济内涵的理解,它的实质是“低碳化”.低碳经济所体现的是向着低碳化方向发展的程度.
　　从这个意义上来讲,中国不是在某一天突然开始发展低碳经济的,而是近30年来我国的经济总体趋势一直在向着低碳化发展.按照统计,从1980年到2000年,中国的GDP翻了两番,能源消耗翻了一番,也就是说能源强度下降了一半.2000年后,我国的能源强度曾一度上升,但从2006年开始,我国的能源强度每年都在下降；按照“十一五”规划,2010年能源强度要比2005年底下降20％.可以说,我国经济正在走着“低碳化”的道路.
　　但是,从近期来说,我们必须考虑许多现实条件,不可盲目跟风.因为每一个地区和城市资源禀赋、技术水平、地理位置等条件各不相同,所以发展道路也不可能一样.中国万元GDP的碳排放相对于发达国家比较高,但中国低碳化发展速度比发达国家快得多.长远来说,中国肯定要逐步减少对高碳能源的依赖.近期,中国离不开主要本土能源——煤炭.我们应立足实际,在扎实、深入的研究基础上开展试点,进行战略规划,走出一条符合国情、有中国特色的低碳经济之路.
　　记者:在我国扩内需、保增长、调结构的背景下,很多地方为何要走以低碳排放为特征的新的发展道路?
　　齐晔:国家的政策导向和规定,不仅对各地起到了引导和规范作用,更为地方近期和长远发展的投资提供了有益启示.对于地方政府来说,发展低碳经济要考虑到应对气候变化、改善环境质量、培育新的经济增长点、保障能源安全及促进就业等.仅仅要求地方政府去应对气候变化而放弃发展经济、改善民生,是不公平的.地方政府在这方面有很多积极行动,如一些地方开始尝试建设低碳城市.另外,贯彻落实科学发展观及建设生态文明也要求地方在发展经济上要充分考虑到当地的生态环境约束、当地的环境容量.因此,地方政府在发展低碳经济上还是有很大动力的.
　　中国政府一直把应对气候变化作为可持续发展的一项重要内容来对待.怎么平衡经济发展与环境保护之间的关系,怎么平衡近期利益与长远利益之间的关系是需要各级政府充分考虑的事情.地方政府从2007年以来对应对气候变化工作非常重视、非常积极,各省成立了应对气候变化领导小组,或者是将相关机构挂靠在节能减排领导小组下.很多省(市、区),一些城市制定了应对气候变化的行动计划,甚至邀请国外专家进行了气候变化对本地的影响评价.从行动上看,地方政府最近几年还是非常积极,这与中央政府要求、来自国际国内的压力、地方领导人认识水平的提高都有关系.
　　更重要的一个方面是,气候变化切切实实影响到了自然环境、经济及社会发展,带来了影响与损害,要求我们要正视它的影响.例如,气候变化带来了更多的自然灾害；有的自然灾害尽管不是气候变化直接造成的,但是受气候变化影响,许多自然灾害造成的损害更大了.
　　但是,地方与地方不一样,应该考虑具体情况,不鼓励为低碳而低碳.从中国整体发展阶段来看,处于资金密集型的工业化中期阶段,城市化进程尚未完成,还没有进入现代化建设的高级阶段,还有部分人口处于贫困状况,单纯追求低碳是不现实的,也是不可取的.事实上,高碳和低碳是相对的概念,很难确定一个标准来判断.更重要的是,我们现在所说的低碳经济、低碳社会和低碳城市,意思是向着“低碳化”的方向发展.　　点击三　焦点关注　　
　　发达国家的“绿色新政”
　　关键思路　　
　　要听其言,更要观其行
　　记者:在金融危机背景下,很多发达国家推出了“绿色新政”,积极发展绿色经济,走低碳道路,来应对全球变暖,克服金融危机.对此,您是怎么看的?
　　齐晔:现在,“绿色新政”是个时髦的热门词汇,媒体谈论得比较多.一个倡导“绿色新政”的言辞非常重要,但更重要的是看一个国家在这方面的行动.比如,我们谈论很多的奥巴马“能源新政”,不能从奥巴马的竞选语言去看,而要从其当选之后的立法议案中判断.
　　具体来说,我们来看看美国众议院6月底通过的《清洁能源安全法案》(法案要求到2020年,美国电力生产中至少12％为太阳能、风能、地热等清洁能源,另有8％通过节能措施减少能源消费,两项相加必须达到20％).在这部法案中,有些指标有进步,但是主要指标与美国宣传的、奥巴马宣称的有差距,而且差距相当大.奥巴马宣称的是一回事,列入美国的法律是一回事,将来能做到的更是另一回事.我们要听其言,更要观其行.奥巴马的“绿色新政”从法律上来讲没有特别出奇的东西.甚至有些指标,比如可再生能源占发电量的比例,在这一法案的比例与奥巴马竞选总统时宣称的比例相差了1/5.在竞选时,奥巴马宣称的指标是25％,而在美国众议院通过的这一法案中,规定的是20％.
　　20％是个什么概念?当年,小布什政府的规划就是到2020年达到20％,而奥巴马政府将来在实际操作上也许还不如小布什政府.因为,这个20％是可以打折扣的.例如,一个电厂的能效提高了,可再生能源比例可以降到12％,因为法案规定了“另有8％可以通过节能措施来减少能源消费”.本来,小布什政府就要求电厂到2020年,可再生能源发电量比例占到20％,但是有了这一法案,电厂为了减少开发可再生能源的成本,他们就会提高能效,减少发一度电的标煤量.电厂提高能效之后,美国政府对于其可再生能源指标的要求就会降低.在这一点上,奥巴马政府与小布什政府相比没有进步.　　　　　点击四
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　　气候变化谈判进程 关键思路　　
　　发达国家必须作表率
　　记者:国际社会正就气候变化有关议题进行谈判,以期在年底举行的联合国哥本哈根气候变化会议上取得积极成果.您对目前的谈判进程有何评价?
　　齐晔:目前,气候变化谈判是极端困难又极端容易的事情.在各国都在考虑自身利益的情况下,找到利益共同点很难.但如果大家站在全人类的利益上,这个问题就变得很简单了.
　　围绕温室气体减排指标,发达国家和发展中国家的斗争十分激烈,主要表现在:发达国家当前所承诺的温室气体减排指标不仅远低于发展中国家的要求,而且还向发展中国家转嫁减排的义务.发展中国家普遍认为,发达国家在过去200多年工业化的进程中毫无节制地排放温室气体,是造成当前全球气候变化的主要原因,而发展中国家是气候变化的最大受害者.因此,发达国家一方面要通过落实具体的减排指标来大幅度减少其温室气体排放；另一方面要向发展中国家提供必要的资金、技术支持,帮助他们应对气候变化.
　　在这个问题上,发达国家必须作表率.不是因为发达国家有钱、技术水平高,而是因为造成目前这个情况,发达国家确实负有不可推卸的责任.紧紧咬着发展中国家不放这样的做法没有意义,是斤斤计较的行为,是不应该而且不可行的.我认为,在哥本哈根会议之前,我们始终要抱有希望.这个时代是需要理想主义与乐观主义的一个时代,我们面对气候变化这个问题,也同样需要追求理想,保持乐观.
　　记者:上月举行的G8峰会没有明确提出发达国家的中期减排目标,反而对发展中国家强调减排.鉴于目前情况,您认为国际社会应该以怎样的态度来对待气候变化谈判?
　　齐晔:事实上,气候变化不仅是个重大问题,同时是一个紧迫问题,不应该把精力放在2050年,而是要把我们的注意力放在近期可以看到的未来,这样来确定指标、进行讨论才更有意义.如果发达国家把所有人的注意力都引向2050年这样一个遥远的未来,这种讨论不仅对于目前无济于事,往往会使我们摸不准下一步前进的方向,而且,到时候将没有任何国家对未能实现目标而负责.
　　此时此刻,我们要做的才是最重要的.在《京都议定书》第一阶段减排任务即将于2012年到期后制定2012年～2020年第二阶段的减排任务至关重要.如果我们把自己的责任交给子孙后代去完成,发达国家把自己的债务交由发展中国家去完成,无论从哪个角度都是说不过去的.
　　究其原因,温室气体大量排放是造成目前全球平均气温上升的重要原因,这一事实已为世界各国所广泛接受.而二氧化碳的排放空间的确跟一国的发展空间很有关系,这也是很多国家不愿意承担或者有效落实温室气体减排责任的原因.从近期来看,在目前的技术水平之下,没有了二氧化碳的排放空间,往往意味着丧失了发展的空间.由于碳排放的空间大小在一定程度上决定着一国发展的空间大小,因此,很多国家都存在着“搭便车”的心理,这也是影响气候变化谈判进程的一个关键因素.　　点击五　焦点关注　　
　　中美在应对气候变化上的角色
　　关键思路　　
　　中美两国在应对气候变化问题上的责任不对等　　记者:中美两国是世界上有影响力的大国,也是温室气体排放大国.在刚结束的中美战略与经济对话上,两国最终签署了《关于中美两国加强在气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》.请问您对此有何解读?这对年底举行的哥本哈根气候变化大会有何影响?
　　齐晔:这个协议更多是个框架,也有一些实质性内容,如中美两国将在新能源领域设立联合研究中心以及建立气候变化领域的对话机制.
　　中国和美国是两个有影响力的大国.这就是说,中美两国的所作所为对未来的哥本哈根联合国气候变化大会以及人类应对气候变化的努力来说影响很大.笼统来说,这样没错.但是这样容易产生误解.中美两国都是温室气体排放的大国,但是从人均温室气体排放量以及历史累积来看,中美两国相差悬殊.从经济实力及技术水平来说,两国相差很大.作为世界上温室气体排放量最大的国家,美国在应对气候变化问题上的立场和举措对国际社会的努力具有重要影响,美国能否承诺减排义务关乎今年年底哥本哈根气候变化大会能否取得实质性成果.
　　我们既要看到两国的共性,也要看到差异性,正是这样的差异性决定了中美两国在应对气候变化问题上的责任是不对等的.如果说我们在中美对话以及应对气候变化的合作中,仅仅看到了共性,而不看到差异性,往往就模糊了各自应该承担的责任以及采取的措施,使得人们对中国的要求与美国类似了.正如美国《清洁能源安全法案》中规定的,要求在2018年,包括中国、印度在内的发展中国家要与美国有同样减排的措施及标准.这样的话,就是模糊了中美两国在温室气体减排责任上的差异性,把问题的性质错误理解、错误对待了.
　　中美两国在气候变化问题上的对话要本着解决问题的目的,其基础是不仅要认识到共性,还要认识到差异性.认识不到差异性对于解决问题是没有帮助的,反而会把世界的注意力不恰当地引向中国.