国企改革存在哪些问题?

国企改革存在哪些问题?

国企改革核心仍然是产权改革、建立治理结构、加快股改步伐、保护股东利益、减轻政策性负担.
工业革命以来近代经济的发展,从一定意义上说就是我们所称的“市场经济”的发育和发展过程.当今西方的发达国家,在早期工业革命的推动下,由中世纪的封建经济制度逐步过渡到近现代的市场经济制度.在这个过程中,尽管不同的国家由于历史背景不同呈现出过渡的差异,例如,由于国家介入程度的差别而有所谓的“美国式道路”和“德国式道路”的区分,但在总体上,自由企业制度和主张自由竞争、抵制国家过多干预的意识形态占主流地位,向市场经济的过渡具有“自然发育”的特点.十月革命以后特别是二战以后相继走上社会主义道路的一批国家,在其初期则采取了计划经济体制.其中的一些国家,如前苏联和东欧国家,此前资本主义经济曾经获得过一定程度的发展,另一些国家如中国,整个经济发展水平较低,资本主义经济关系只是在局部地区有所发展,更大范围内则处在萌芽状态.在实行计划经济的初期和中期,这些国家曾有过工业和经济的高度增长,但体制内部不可克服的矛盾,最终促使这些国家以不同的方式开始了向市场经济的“转型”.
在“自然发育”的国家,市场的扩展显示了从商品市场到资本市场的轨迹.
为生产服务的金融制度虽然也在发展,但证券市场的兴起和大规模发展则直接受到大量融资和企业间购并需求的刺激.而我们属于“转型”国家,已经基本建立了现代工业基础,建立在有些领域已达到很高的、可与西方发达国家相竞争的水平,工厂制度不仅确立,而且具有较为系统的管理制度.与“自然发育”不同的是,这些工厂不是在市场扩张的刺激下成长起来的,而主要依赖于政府的计划安排.所以,它们是“工厂”而不是“企业”.在这样一个起点上,如何实现这些工厂的市场化“转型”,“转型”中依据何种顺序和逻辑,就成为我们面对的问题.
不论理论和政策上采取了何种“说法”,中国国有企业改革从开始实际上就是“市场导向”的.改革之初,企业对生产什么、生产多少、按什么价格出售无法自主决定,国家计划“管得过多,统得过死”,被当成是企业体制上的一大弊端而需要改变,因而要求企业“面对市场组织生产”.企业首先进入的是商品市场,在商品市场中则首先进入的是消费品市场.决非偶然的是,价格改革构成了80年代经济改革的重点,首先得以放开的是大多数消费品价格,尔后通过“双轨制”的调放结合,到80年代末、90年代初又放开了大多数投资品价格.中国国有企业首先经受了商品市场的竞争洗礼,产生了一系列重要成果.
1、明确并初步学会按照市场需求组织生产.
2、刺激了供给增加和买方市场的形成.
3、产品和企业的分化加快,一批有竞争力的优势企业脱颖而出.
4、在剧烈的市场竞争中涌现出一批企业家.
总之,商品市场的一个时期的发展,使包括国有企业在内的所有企业乃至整个国民经济发生了某些实质性变化,那种完全指靠国家吃饭过日子的企业已少见了（尽管不能说完全没有）.对国有企业改革来说,商品市场所带来的变化给资本市场的发展创造了不可缺少的前提.这里我们关注的是前面述及的市场发展的顺序问题.理论上可以假设资本市场先于商品市场发展,或者二者同步推进,但资本市场上的经营者很快将会发现企业不会按照市场需求生产和销售产品,不知道那些企业能在市场竞争中生存和获利,并成为优势企业,不知道企业重组中谁去兼并谁,也不知道哪些企业领导人是真正的而非冒牌的企业家.在这种情况下资本市场能有什么样的发展是不言而喻的.
在商品市场取得重要进展、解决了一些问题的同时,它所不能解决的问题则越来越显而易见.这些问题有些是根源于传统体制的老问题,在新的形势下趋于明朗和尖锐,有些是随着商品市场发展而引出的新问题.概括地说,它们集中表现为几个重要矛盾.
第一个矛盾是国有企业“所有者虚置”与市场竞争对所有者作用要求提高之间的矛盾.所谓“所有者虚置”不是说没有法律上和形式上的所有者,而是指这样的“所有者”不能切实负起应有的责任.这是传统体制遗留下来的老问题,但在市场竞争趋于激烈的新环境下,对所有者的要求提高了,所有者的“质量”不同,企业竞争的后果便会有大的差别.这一点经常被用来解释国有企业经营不善、持续亏损等现象.分析近年来国有企业大面积亏损原因,人们甚至有理由对国有企业的领导人是否存在明确的盈利动机表示很深的怀疑.这是一方面的情况.
在另一方面,国有企业以及其他公有企业的治理结构、经营者的行为呈现出复杂状态.在企业扩权的背景下,相当多的企业,特别是从差到好的老企业,改革以来“从无到有”的“新国企”,高层经营者实际上掌握了大部分剩余控制权和部分剩余索取权.这些人已不同于改革前的企业经理人员,也不同于西方国家老一代企业家打下江山后雇佣的支薪经理,他们不同程度上具有创业者的性质,对他们掌握的剩余控制权和索取权,人们似乎多少持一种默认态度,认为“人家搞起来的企业,应该有一份合法权益”.从这个意义上说,这些经营者已是某种程度上的“风险承担者”.但现有的正式经济关系和法律关系并不全部承认并保护他们这种事实上的权利.与此同时,市场化过程使企业经营者损害法律上的所有者及其他利益相关者（如职工）的利益,有了比计划经济时期大得多的空间,从在职消费到转移资产都可能发生.于是,合理的不承认,非法的管不住,经营者行为陷入了矛盾、扭曲的状态,确实有人完全是“吃”、“挖”公有制,也有人是“正路”不通而走“邪路”的.公有制的所有权可能落不到实处,经营者作为一种特殊的人力资本的所有权从来都是实实在在的,如果既有制度不承认、不保护它,它就会以与既有制度相冲突的方式表现出来.近年来一些知名企业家“出事”,以及普遍存在的“穷庙富和尚”现象,仅仅用个人品质显然是无法解释的.对具有中国特色的“内部人控制现象”,应有更切合实际的说明.无论如何,我们面临着一个能否创造出有利于企业家稳定、长期发展的制度环境的问题.
第二个矛盾是国有资本事实上的部门、地区所有与生产社会化程度提高之间的矛盾.国有资本名义上或法律上归国家所有,大多数实际上是部门、地区所有,已是不争的事实.在非市场化的环境中,国有资本要有运营的实际可能性,“条块分割”是无法避免的选择.对“条块分割”的弊端,已有诸多分析,如人为割断生产经营内在联系、重复建设和地区封锁等.在企业规模扩大、分化加剧的新形势下,“条块所有”至少又带来了两方面的突出问题.一是“条条”和“块块”越来越难以对迅速扩张的优势企业提供足够的资金支持,特别是直接融资的支持,同时对在竞争中失败的劣势企业越来越难以在自己的行政势力范围内予以消化.二是“条条”和“块块”在自己的行政范围内越来越难以提供在激烈的市场竞争中称职的企业家人才.撇开其他问题不论,这意味着随着企业规模的扩张,原有的所有者在货币资本和人力资本上都出现了“短缺”.如果说西方国家曾存在私人、家族及合伙人资本占有与生产社会化之间的矛盾的话,我们的经济中目前也出现了明显的“条块所有”与生产和资本经营日益社会化之间的矛盾.这两种情况虽然在具体国情和所有制性质上有很大差别,但所有制形式的封闭性和狭隘性上却有类似之处.在西方国家,矛盾一定程度上通过企业股权结构的“公开化”、“社会化”,即通过对外扩股包括企业上市加以缓解的.我们所面临的“条块所有”所带来的矛盾,也需要而且只能通过股权结构的开放和流动得到解决.
股权结构的这种变化有着更深一层的意义,即为政企分开问题的解决提供必要条件.对此依然可以从比较的角度得到理解.西方国家的所有者职能与部分经营者职能的分离,虽然不排除股权依然封闭状态下雇佣职业经理的情况,但多数是在股权“公开化”以后出现的.“公开化”一方面使企业的股权不再等同于（一般应大于）原有所有者的股权,另一方面由于有了多个所有者,使所有者（投资者）能够相互竞争和流动,形成了资本市场,以及在资本市场上产生的便于所有者了解企业经营状况的基本信息.这些变化都使所有者和经营者职能的分离成为可能.对我们所面对的政企分开问题而言,在坚持国有制的前提下,政府作为事实上的所有者具有逻辑上的必然性,在政府之外寻找其他国有所有者是徒劳的.但是,如果一个企业只有一个作为所有者的政府部门,而且这种隶属关系有着很长的“历史性”,要实现所有者与经营者职能分离意义上的政企分开将是很难的.积极的变化只有当引入了新的所有者,而且新老所有者具备了流动性,并且能够以某种方式提供关于企业经营状况信息时才能开始.
第三个矛盾是国有经济战线拉得过长与随着市场竞争的扩展而出现的“市场失效”问题之间的矛盾.准确地说,在改革前和改革初期,这个矛盾不可能突出,甚至不足以成为问题,因为当国有经济一统天下时,不存在其“战线过长”的问题,当市场经济未得到大的发展时,也不可能存在“市场失效”的问题.这个矛盾一旦突出起来,一个隐含的前提就是市场经济已经得到了相当程度的发展.近来强调国有经济缩短战线、调整结构,就是以市场经济在我国的资源配置中开始发生基础性作用,特别是竞争性行业的市场竞争加剧为背景的.在这一背景下,国有经济在竞争性领域并无确定的优势可言,虽然也可以找出具有竞争力、表现优秀的国有企业,但大多数企业却陷入困境.在另一方面,仅靠市场力量管不了、管不好和不愿管的事情大量增加,矛盾逐渐突出,如何把有限的国有经济资源按照优先顺序转移到最需要从而也是最能发挥作用的领域去,就成为紧迫的问题.
国有经济的这种战略性调整所涉及的是国有经济在新体制中的“定位”问题.近年来在国有经济问题上存在着强调“产权改革”、强调经营者作用和强调建立竞争性环境等不同的观察角度,彼此有一些争论.在“产权改革”论那里,或明或暗地遵循了“公家的东西不可能象私人的东西那样受到关心和爱护”这样一条简单、朴实的逻辑,其结论的倾向性也是较为清楚的.强调经营者作用的论者则考虑到近现代企业中职业经理阶层出现且重要性上升的趋向,近来又受到人力资本理论和中国实践经验的支持.重视竞争性环境的观点则认为最重要的是创造平等的竞争环境,以获得评价企业业绩的充分信息.对同一问题从诸多角度开展讨论,对问题本身的理解无疑是有益的,同时也表明了问题的复杂性.对强调产权改革者来说,需要对这样一个事实提出解释,即在最崇尚私人资本、最“自由放任”的国家,如美国,也都存在着一块“国家资本”或“社会资本”.对强调经营者作用的论者来说,需要对国有企业经营者代理成本普遍高于非国有企业的现象作出解释,而且将会发现重组后的国有经济经营者不同于一般意义上的企业经营者.对强调竞争性环境者来说,也将会发现重组后的国有资本大部分并不处于竞争性领域.如果继续用一般的产权和企业理论来分析国有经济问题,将难以摆脱逻辑上的困境,因为其隐含的前提是把国有企业仍然当成一般意义上的企业.显然,对立足于解决“市场失效”问题、大部分将处于非竞争性领域的国有资本来说,或者说实行战略性重组的国有经济来说,需要一组更切合实际的理论,其中包括国家理论、外部性理论、政府管制理论等,以对问题本身提出更好的说明.
上面述及的三个矛盾相互交织,不完全处于一个层次,但仍然可以由统一的逻辑加以解释.不难理解,第三个矛盾是基本的,它需要通过国有经济的职能转换和战略重心的大幅度调整才能解决,其结果很可能是多数或大多数国有资本将会转入非竞争性领域.在理论上则要求摆脱把国有资本参与的企业看成一般企业的局限.对由于种种原因,在一个相当长的时间内仍然处在竞争性领域的国有资本来说（尽管随着时间推移这部分国有资本将呈现递减趋势）,第一个和第二个矛盾是无法回避而且必须解决的,其基本途径是在引入资本市场的基础上逐步实现企业产权结构和内部治理结构的“现代化”,其核心是在所有者和经营者之间形成有利于企业长期稳定发展的机制.
其次,上述三个矛盾的出现和解决具有显著的阶段性特征,或者说只有当转轨“转”的一定程度后才会发生.如果没有商品市场的发展,这些矛盾或者缺少发生的依据,或者虽然存在但不会尖锐.也就是说,商品市场在解决了一些问题以后又提出了一些问题,而这些问题是商品市场本身无法解决的,必须依赖于资本市场的培育和发展.这样我们对前面提出的问题就有了答案：国有企业的市场化取向改革同样遵循了由商品市场到资本市场的顺序,这一点完全是由市场化进程的内在逻辑决定的.
从国有经济战略性改组的角度看,国企改革期待资本市场解决的主要有以下几个问题.
第一,支持国有经济收缩战线,重点是从竞争性领域的退出.当国有经济战略性重组的目标确定以后,也就是国有资本在某些领域“要不要退出”的问题确定以后,接下来的问题就是“如何退出”.我们不排除某些国有资本直接以实物形态上改变用途的方式“退出”,但在大多数情况下,由于资产专用性存在,首先要解决国有资本变现即由实物形态转化为价值形态的问题,否则仍然无法实现“退出”.例如,国有资本要从一个纺织厂退出,该厂的机器设备、厂房、存货等显然不适合国有资本新用途的需要,所以首先要适当的交易者,通过拍卖、股权转让等方式将国有资本变现,而且在变现的过程中应给出合理的价格,不能发生低估国有资本的问题,这就需要有一个资本市场,通过这个市场解决国有资本退出过程中的“寻找交易者”、“定价”、“变现”、“转让”等问题.
第二,推动企业组织结构的合理化,核心是大企业的成长和新分工协作体系的形成.近年来出现的产品和企业两极分化,将导致两个重要结果.一个结果是大企业的成长,特别是一批按照国际水准衡量的大企业的逐步形成.商品市场的竞争胜利,给企业“长大”在生产、技术、销售、管理、品牌诸方面打下了一个初步基础,但没有资本市场的支持,企业扩展的速度将相对缓慢,有的企业可能就停滞于既有水准.国际上知名的大企业大都有良好的金融支持系统,比如几乎都是上市公司.这一点也可解释在发达国家上市公司通常只占公司总数的很小比例（如千分之一、二）,但大公司却很少不是上市公司的.另一个结果是占到企业总量多数的、在竞争中失败或至少未占到优势的企业,将与大企业之间有一个分工协作关系重新组合的过程.新的分工协作关系包括横向关联（如成为大企业生产体系中的最终产品生产者）、纵向关联（如原材料、另部件供应商,产品推销商）以及混合关联（如跨行业纳入大企业多元化的经营结构）等.现在有一种值得注意的倾向,就是对中小企业持一种蔑视态度,认为这些企业,没有规模优势,因而没有竞争力和发展前途.其实,在合理的经济体系中,大中小企业有适宜的比例关系,大多数企业仍然是中小企业.至于“规模经济”问题,按照美国著名经济学家斯蒂格勒得到大量实证经验支持的观点,所有在竞争环境中能够生存下来的企业,都有其规模上的合理性.我们过去的问题主要并不在于存在大量的中小企业,而在于中小企业与大企业之间缺少有效率的联系,如一个行业中大中小企业都生产最终产品.在这种状况下,出路只能是通过收购、兼并、破产、托管等方式重建大中小企业间的分工协作关系.在这个过程中,资本市场不仅是不可缺少的,而且是最具优势的.
第三,有助于企业产权制度和内部治理结构中一系列基本问题的解决.现代企业制度作为企业改革的目标已经明确,在实现这个目标的过程中,人们往往注重组织结构的变化,追求组织形态上与国际经验的相似性,如形成股东大会、董事会、高级经理组成的企业治理结构,建立国有股本的持股机构等,而容易忽略作为其基础的资本市场的作用.然而,离开了资本市场,产权边界的确定、股东作用的发挥、对经理阶层的监督、经营业绩的评价等都根本性的解决办法.以人们谈论很多的产权问题为例,如果缺少资本市场上的“交易”,资产的价格将无从确定,产权的价值边界也不可能清晰.其次,在存在市场交易的条件下,资产将向对其评价高的主体流动,进而产生资源配置效率改进的结果.如果不出现由于流动而产生的效率改进,所谓的“产权明晰”也不会有多大意义了.尽管我们无法断言有了发育良好的资本市场,长期困扰我们的产权和企业组织结构方面的诸多难题一定能够解决（可能需要其他条件的配合）,但若没有资本市场的作用,这些难题肯定是无法解决的.