改革是怎样失去共识的

改革是怎样失去共识的

2011年的两会比往年更受关注,有几个理由.首先,中国的进一步改革面临一个深层次的转型；其次,这是十二五规划的开端之年；最后,处于一个受突尼斯与埃及革命影响的世界局势变动的当口.这使得中国的决策者需要权衡各种相互纠结的利益,以继续维持稳定和谐的局面.
但政府对民间社会期待的回应比较慢,民间社会的满意程度也比较低,并且双方对于未来中国改革的期待并不完全一致.重新凝聚改革共识,成为体制内外坚持改革者的一种呼声.这种呼声主要想解决两个方面的问题：一是寻找下一步改革的突破口和动力；二是更为具体的缩减贫富差距和改变政府与民争利的情况,以实现平稳持续的发展.这从《政府工作报告》中先说要继续发展经济,再说民生保障策略中,可见一斑.
政治上无竞争的统治合法性依赖于对支持者的购买而实现.前三十年的改革主要通过纵向提升全民平均收入而获得,也就是所谓的“以增长换统治合法性”.增长主义的合理性建立在平均收入很低的情况下,只要老百姓能获得比以往好一点点的收益,就会支持增长战略,这一情况一直持续到“十一五规划”.不难理解,在吃不饱饭的情形中,能吃饱就能获取底层的政治呼应和支持.这也是对之前的改革之所以有共识的重要“群众基础”.
但一旦到了衣食基本不愁的阶段,以贫富差距和城乡差别为代表的分配不公,就会反过头来影响对增长战略的支持.这得到了行为经济学相关研究成果的证实.这些基于最后通牒博弈实验或者独裁者实验的研究成果,大致表明了如下结论：在极度贫困地区,只要人均收入略有增长,那么对于贫富差距的可容忍程度就比较高.随着经济发展水平的提高,即便人均收入水平依旧有所改善,但如果改善的幅度低于贫富差距扩大的幅度,那么其不可容忍程度也会急剧上升.这通常意味着社会运动和群体性事件,最为典型的是罢工.而一旦当贫富差距的恶化程度较为严重,而且同时通胀率急剧上升的话,就可能引发革命.
这时候,对于统治者而言,增长战略的重要性就要让位于分配战略.但对于分配如何处理,政治上无竞争的执政者与宪政民主制度中的执政者,面临的约束条件是极为不同的.中国的威权体制使得其更倾向于采用“堵”的模式,通过维稳力量进行限制社会不稳定因素.因为这更符合执政者的决策模式.对于威权政府而言,稳定压倒一切的执政目标往往并不是建立在成本收益的分析框架上,而是威权体系内部的利益集团相互博弈的结果.
这也成为分配性战略实施起来困难重重的原因之一.因为分配性战略不仅意味着要改变威权政府与民争利的格局,也意味着要让既得利益集团吐出已经习惯的利益份额.这一来与威权政府的利维坦逻辑相悖,二来既得利益集团的回吐也并非容易的事情.这或许也可以解释何以从“十五规划”到“十一五规划”,十年间两会对民生的关注并没有真正落到实处,尤其是教育部分的支出一直未能到达合理的水平.更重要的佐证是,三农问题已经连续占据中央经济工作会议的头号议题多年,但城乡差距却在继续拉大之中,并且对农民产权的保护力度还出现了下降趋势.尤其是对城乡结合部农民宅基地和农村集体土地的征用引发的一系列群体性事件,更表明了没有政治竞争的约束,利维坦的膨胀速度将会超乎预料.
对于威权统治而言,最重要的是维持基于权威的稳定结构,而不是经常变更统治者的宪政民主模式.因为后者引入了政治上的竞争者,使得威权有可能失去统治地位.所以威权执政的首要目标是使得自己处于统治者的地位上,在这一目标条件下,选择维持稳定的手段.那么压制一切可能造成威权统治动摇的社会活动,就成为必然的选择.无非是,随着改革进入到“十二五规划”,继续通过推进改革来提高人均收入获得支持的增长性战略日益失效,对贫富差距和城乡差别的关心持续高涨,迫使执政者考虑选择不同的维稳策略.由于这一选择以不能动摇威权统治为基础,那么选择一手抓民生保障,一手抓和谐稳定,两手抓两手都硬,成了必然的选择.而这两手之间的互搏以及造成的浪费,反而是不重要的了.
例如据财政部周六公布的一份报告,即年国家投入到警察系统、国家安全系统,民兵以及法院和监狱等"公共安全"领域的预算为6244亿人民币,这一数字比去年增加了21.5%,且超出了中国2011年公开的军费预算6011亿元人民币.维稳费用超军费开支,一方面得益于购买了大量国际支持,使得维持大规模军队的必要性降低,尤其在国际普遍支持裁军的情况下更是如此；另一方面也是因为当增长战略效力降低后的选择.
这与宪政民主制度的巨大不同在于执政者可否更换的前提.在宪政民主制度下,同样存在维稳的问题.各种众多局部的示威运动,使得民主制度被广为诟病,认为其充满了乱象.但这种乱哄哄的民主,实际上起到了出气口减压的功效,加上宪政民主制度下的选举制度,使得其在整体上采用了“疏”的手段,来维持一个大致的动态“稳定”.
这种“疏”的策略在中国也具有悠久的历史.尽管早在大禹治水时期就被发明,并且获得很高的评价,但与此相关的政治上“禅让制”却与威权格格不入.
所以回过头来看“两会”期间被广泛讨论的下一步改革问题,或者“十二五规划”问题,其实都涉及所谓改革共识在哪里的问题.但这可能是一个问错了的问题,也许更应该问的是,在威权体制下,怎么会出现前三十年所谓“改革共识”,尤其是对增长性战略的共识.用增长换稳定,只不过是威权政府采用的成本较低维稳手段,而这一手段在当时恰好切合了一穷二白的经济底子,增长战略具有的维稳含义恰好符合了老百姓对收入增长的渴求.邓小平理论因而获得了政府与民间的“共同支持”,所以形成了改革共识.
但这种历史的巧合与真正的“共识”可能是两回事.事实上中国的改革有没有出现过所谓共识是存在疑问的.邓小平改革对于威权政府而言,是出于维稳之考虑,而对于民间社会而言是致富的考虑,这两种目的并没有实质性的共识,只是在表面上采用了共同的市场化改革手段而已.这种碰巧采用相同手段,与共识有很大的差别.
表面上看,两会中,政府降低经济增长目标和许诺将在民生保障方面加大投入,并下决心缩减贫富差距,是回应了民间社会的改革诉求,是一个相互妥协的结果.但仔细来看,并非如此.这其中最为重要的政策制定过程依旧是非参与性的.这种表面上的政策看起来是一种回应,但却掩盖了真正的民间社会的诉求.对决策以及在具体政策执行过程中的“参与”诉求被忽视了.这意味着,表面上的合意并没有真正消弥分歧,因为对于威权政府而言,其目的在于维护统治.也就是说,假定存在一条统治曲线,对于威权政府而言,所有可行的变动是沿着这条线进行移动.但对于民间社会而言,其目的在于改变统治曲线的形状,甚至移动统治曲线.这是本质上的不同.
在两会期间呼吁十二五规划重新凝聚改革共识,这或许是一种过于一厢情愿的设想了.因为对于威权政府而言,政治无竞争条件下,稳定压倒一切.而新一轮的改革如果注重增长战略,那么带来的边际效果已经很低；如果采用分配战略,那么必然意味着“没有共识”,要么向威权妥协,要么被威权压制.而对于终结威权统治走向新体制的改革,并没有任何迹象表明存在这种平稳过渡的改革共识.中国维稳的挑战,才刚刚开始.中国改革