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各朝整顿吏治措施
从秦至清怎样整顿吏治?
从秦至清怎样整顿吏治?
我国古代中央对地方官吏的监察,始终是封建政治中的一个重大问题.数千年来,封建统治者惮思竭虑地
设计并推行了多种监察地方的方案和措施,即使在今天看来,其中也不乏合理的、有价值的因素.本文试就古
代对地方监察的几种主要形式,分别进行考察,并比较其利弊,以期总结出一些有益的经验和教训.
一、任用行政长官监察地方官吏
秦始皇统一中国的前六年,秦国南郡的郡守腾给本郡各县、颁发了一部文告——《语书》,其中说：“今
且令人案行之,举劾不从令者,致以律,论及令、丞.有（又）且课县官,独多犯令而令、丞弗得者,以令、
丞闻.”〔1〕课为考核；闻即上报. 说明当时秦国对县一级长官令、丞的监察由郡守负责,郡守所遣之人,
当是身边行政官员无疑.他们可能是最早有史料记载的监察地方的行政官员.由于当时只在局部地区实行,影
响不大.
西晋王朝建立不久,晋武帝即全面推行以行政长官监察地方官吏的制度.秦始四年（268年）六月,晋武帝
颁布诏书, 内称：“郡国守相,三载一巡行属县”；“若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,
及身行贪秽,谄黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之.扬清激浊,举善弹违”〔2〕.由于武帝重视,
监察活动在当时发挥了一定作用.但西晋历史不长,到了东晋,地方监察制度逐渐遭到破坏.泰宁二年（324
年）十月, 江州刺史应詹上疏说：“汉朝使刺史行部,乘传奏事,犹恐不足以辨彰幽明,弘宣政道,故复有绣
衣直指.今之艰弊,过于往昔.”〔3〕寥寥数语,披露了地方监察失灵的状况.
宋代加强了对地方官的监督,实行以监司为主、通判为辅的监察系统.
北宋初设立十五路,每路设转运司,对地方财政进行监督.转运使无固定任期,一般以朝臣充任,“岁行
所部,检察储积,稽考帐籍,凡吏蠹民瘼,悉条以上达,及专举刺官吏之事”〔4〕. 此时的转运使还是监察
官,但随着中央专制集权的加强,“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任,皆委于转运使”,一路之事无所不
总〔5〕, 成为地方最高行政长官.后来又在各路设立提点刑狱司,除掌管一路司法外,兼管“举刺官吏之事
”〔6〕.此外还有掌管赈灾、盐铁茶酒, 兼察吏治的提举常平司.转运司、提点刑狱司、提举常平司统称监
司,其长官都属于路一级的监察官.通判是北宋初年设置的州（郡）一级行政区的监察官.通判不是知州的副
职和属官,而是具有与知州共同处理政务,并且负有监督知州职责的监察官.至南宋绍兴年间,通判的权力加
重,“入则贰政,出则按县”〔7〕,监察对象扩展到属县官吏. 监司和通判一身数职,与行政长官无异,却
又都兼管地方的监察工作.他们互相侵越权限,关系混乱.这样做的最大好处就是便于皇帝控制驾御,而于实
际工作弊多利少.因此,监司与通判的监察效果不会理想.这一点是不言而喻的,无需过多地论述.
明代地方的督抚曾负责监察工作.督抚是总督与巡抚的概称,两者先有巡抚后有总督.
巡抚之制形成于明永乐十九年（1421年）〔8〕. 巡抚由行政长官担任,最初不握有监察权,但在宣德七
年（1432年）八月,明帝正式命各处巡抚侍郎,同巡按御史与按察使一同考察州县官吏〔9〕. 这是巡抚拥有
监察权的开端.景泰四年（1453年）,巡抚兼领都御史头衔,更具有监察官的性质〔10〕.巡抚任期一年,任
满回京奏事.至弘治十三年（1500年）,有人指出：“若巡抚不久任,与巡按无异,何复用巡抚为哉?”要求
巡抚久任,内地省分任期三年,边防省分任期五年〔11〕,遂形成正式制度.巡抚驻节省城,巡按及分巡道员
成为其直接下属.明代的总督是在巡抚制度普遍推行的基础上产生的,出任总督的绝大多数为朝官.尽管督抚
制度已经形成,但终明一代,督抚都处在向地方大臣过渡阶段.这个过渡的最终完成是在清代.需要说明的是
,无论是明还是清,监察权只是督抚权限中的一部分,而且这部分的比重愈往后愈下降.换言之,明清时期中
央对地方的监察主要并不是通过督抚进行的.
综上所述,似可得出这样的认识：以行政官员监察地方官吏,在晋代并没有收到预期效果；宋代的监司、
通判与明清的督抚都是兼职的监察官（清代的督抚后已演变为纯粹意义上的地方行政长官）,他们对地方官的
监察,不会有什么明显的作用,也应是可以肯定的事实.用行政长官监察地方何以收效甚微?早在两千三百多
年前的战国时代,商鞅就从官吏之间的利害关系入手,阐明了其中的原委.他说：“吏虽众,事同体一也.夫
事同体一者,相监不可.且夫利异而害不同者,先王所以为保也.故至治,夫妻交友不能相为弃恶盖非,而不
害于亲,民人不能相为隐.上与吏也,事合而利异者也.今夫驺、虞,以相监,不可；事合而利同者也.若使
马焉能言,则驺、虞无所逃其恶矣,利异也.利合而恶同者,父不能以问子,君不能以问臣.吏之与吏,利合
而恶同也.夫事合而利异者,先王之所以为端也.”〔12〕
按照商鞅的理论,行政官员之间利害一致,不可相监；只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系,才能
使监察发挥作用.
二、设定固定的、专职的地方监察机构
到元代,正式出现固定的地方监察机构.至元十四年（1277年）七月,忽必烈在扬州路（治今扬州）置江
南行御史台,后几经迁徙,最终定署于建康路（后改集庆路,治今南京）〔13〕.至元十九年（1282年）三月
,元廷在撤销畏兀儿提刑按察司的基础上,建立河西行御史台,但次年罢除〔14〕.七年后,改云南道提刑按
察司为云南诸路行御史台,治于中庆路（治今昆明）〔15〕.成宗大德元年（1297年）四月,经御史中丞崔y
ù＠①建议,移云南行台于京兆,更名陕西行御史台,定署于奉元路（治今西安）〔16〕.元朝先后设立了四
个行御史台,最后只剩下江南行台和陕西行台.行台的基本建制和官员编制与中央御史台相仿.行台之下,在
各地还设有诸道肃政廉访司,这是元代地方上的基层监察组织.元世祖至元六年（1269年）,首先建立了山东
东西等四道提刑按察司（道即监察区）〔17〕,此后逐年增设,并改提刑按察司为肃政廉访司〔18〕.至元三
十年（1293年）,定为二十二道,分别隶属于御史台和江南、陕西两个行台.二十二道肃政廉访司分属三台,
其中两台又隶于中央御史台.这样就形成了一个以中央御史台为中心、地方行御史台为重点向全国覆盖,各道
肃政廉访司为经纬的严密的监察网,使封建社会的监察体系进一步完备.
明代借鉴元代的方法,在各道设置提刑按察司,主管地方监察.按察司设有按察使、副使、佥事等职.朱
元璋在委任按察使监察地方的同时,又经常派遣监察御史出巡,称巡按御史.《明会典》指出：“国初,监察
御史及按察司分巡官巡历所属各府州县,颉颃行事.”〔19〕所谓“颉顽行事”,是指双方共同行事,在地位
上不相上下,而且还有两者可以互相举纠的含义.可知这时按察使和监察御史共同执行监察地方的任务,即在
地方上实行一种双重的监察体制.
朱元璋为什么在按察司之外另遣监察御史监临地方?因为他发现单靠按察司难以完成监察地方的重任.这
种看法在他晚年的一次谈话中彻底流露出来,他感叹说：“朕临御三十年矣,求贤之心,夙夜孜孜,而鲜有能
副朕望.任风宪者（即监察官——引者按）无激扬之风,为民牧者无抚宇之实.”〔20〕这成为后来巡按御史
取代按察司的根据.
洪武朝以后,巡按御史的权力加重,获得了对布政司、按察司的举劾权.弘治九年（1496年）,明廷宣布
：“在外布、按二司府州县等官及教官有政绩才行者,并许（督）抚、（巡）按奏举.”〔21〕这样,就赋予
了巡按御史对布政司、按察司官员的举荐权,巡按御史地位随之上升.因此,《明会典》称：“迨后按察司官
听御史举劾,而御史始专出巡之事.”〔22〕这并不是说按察司官员不再出巡,而是说他们仅为承行之官了.
自明中叶以后,巡按御史权力不断加大,按察司官员职权日渐缩小,原来并重的监察体制遭到破坏.
地方固定监察机构的出现是有其历史背景的.我国封建社会后期的元、明、清三代王朝,都是版图辽阔的
大一统国家.由于疆域广袤,民族众多,加强中央对地方的监察以及中央与地方监察机构之间联系的问题,就
显得尤为突出.在地方上设置固定、专门的监察机构,有利于对这两个问题的解决.因此,在省一级的行政区
设立监察机构成为古代监察制度发展的一个必然趋势,并对举刺地方官吏的不法行为发挥了积极的作用.但是
,监察官久任一地在工作中的利弊都是明显的.明末学者王夫之指出,监察官“任之久而官于其地,其利也,
久任则足以深究民情,博考吏治,不以偶尔风闻、瞥然乍见之得失而急施奖抑；其害也,与郡邑习处而相狎,
不肖之吏,可徐图欣合以避纠劾.”〔23〕所以从负面看,监察官常驻一方,“人情久则熟,熟则慢,慢则事
不立矣”〔24〕.永乐初年,河南连续数年发生灾害,当地官员不顾百姓死活,依然贪得无厌,“而按察司未
尝有一人言者,坐视民病而不留意”〔25〕,即为明证.
在地方设置监察机构的必要性勿需赘言,问题是如何尽量避免监察官与地方行政官员日久易于形成的千丝
万缕的联系,即利与弊之间怎样取舍.如果这个问题具有先天的两重性因而在实践中难以找到满意答案的话,
那么更为现实的问题是,地方监察机构设在哪一级更为合适?明洪武十五年（1382年）九月,朱元璋因“言者
多陈守令贪鄙不法”,又在府、州、县一级设立按察分司,以儒士王存中等五百三十一人为试佥事,规定每人
按治两县,“凡官吏贤否,军民利病,皆得廉问纠举”.这在当时不失为一支庞大的监察队伍,朱元璋想通过
他们去监察州县一级的地方官吏.但事与愿违,这些试佥事“既受命而往,政无所闻,未知果能设施与否及污
洁何如”,有些人行为还多有违戾〔26〕.所以半年后,朱元璋即将试佥事统统撤回,府州县按察分司尽数罢
除.这件事足以令人深思.朱元璋为什么撤回了试佥事?因为他们没能很好地履行自己的职责；朱元璋为什么
在撤人的同时又罢去了按察分司,即没有再改派一批人而是废止了府州县的监察机构?因为他觉得问题的根本
不是出在五百三十一个试佥事身上,而是在于按察分司的本身.朱元璋并不一定有多么成熟的理性认识,但他
在实践中看到此法是行不通的.他给后人留下了这样一个问题：为什么在州县设立监察机构没能达到预期目的
?按照商鞅的监察原理,监察者与被监察者必须要做到“利异而害不同”.相对来说,中央的监察官与省一级
的行政官员利害相异,中央监察官在省里是超然的,易于行使其监察权；省一级的监察官与同级的行政官员虽
然藕丝难断,但对于下一级的行政官吏却也超然些,也能发挥较好的作用；但作为地方行政建制中最低一级州
县的监察官来说,他们没有超然的余地.中国古代监察制度的一个突出特点是自上而下的监督,如果一个监察
官不是自上而下地行使职权,即没有摆脱与其监察对象的利害关系,就不可能指望他会卓有成效地进行工作.
明初在府州县设立按察分司之所以失败,原因就在这里.
三、以“乘传周流”为特征的刺史出巡制
秦始皇统一中国后,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”〔27〕.“监”即“监御史”,也叫“监
郡御史”,负责对地方官的监督.汉初曾一度废除.汉惠帝三年（前192年）, 又恢复了秦的御史监郡制度,
派遣御史监察京师三辅.汉武帝即位后,对地方监察制度进行了重大改革.元封元年（前110年）,废除御史监
郡制〔28〕. 元封五年（前106年）,建立了新的监察制度.他把全国划分为十三个监察区,称为十三部（州
）.每部置一刺史,共十三刺史,假印绶,秩六百石,任期九年,期满可升任郡守〔29〕.刺史每年八月起巡
行所部郡国,巡察时“乘传（乘坐公家驿站马车——引者按）周流”〔30〕,年底回京奏报.十三部刺史的出
现标志着汉代地方监察制度的正式确立.虽然刺史的地位较低,但职责很大,其监察任务为六条：“一条,强
宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡；二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,
聚敛为奸；三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山
崩石裂,袄祥论言；四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽；五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监；
六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损政令.”〔31〕监察的对象,除第一条是强宗豪右外,其
余五条都是二千石的郡守.即以中级人员（六百石）巡行考察大吏（二千石）,随时向中央汇报.这种方法被
后世学者所称道,说：“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也”〔32〕.刺史隶属
于中央的御史中丞,职权仅限于六条,六条之外不察〔33〕,不得干预地方行政事务.由于刺史秩卑而权重赏
厚,所以担任刺史的人多能恪尽职守,大胆工作.昭帝时,魏相“迁扬州刺史,考案郡国守相,多所贬退”〔
34〕.翟方进“迁朔方刺史,居官不烦苟,所察应条辄举,甚有威名”〔35〕.这类记载,史不乏例.十三部
刺史制度对于整顿地方吏治,加强中央集权统治,无疑起到了积极作用.
刺史工作的特点是流动式的,即所谓“乘传周流”,巡察各地.这种做法可以防止刺史与地方官吏串通一
气,割断他们在利害关系上的联系,保证监察工作收到实效.基于这种考虑,武帝设立十三部刺史之初,很可
能有意不安排刺史在其监察区内有固定的治所.
西汉初置刺史时有无治所,历来说法不一.传统的说法是无固定治所的.《后汉书·百官五》刘昭注：“
孝武之末始置刺史,监纠非法,不过六条,传车周流,匪有定镇.”唐人沿袭了这种说法〔36〕.到了清代,
有人提出异议.全祖望在《经史问答》中指出：“刺史行部必以秋分,则秋分以前当居何所,岂群萃于京师乎
?”王鸣盛《十七史商榷》卷十六“刺史治所”条,进一步举出《汉旧议》和《汉书·朱博传》的例子〔37〕
,证明西汉刺史有治所.《汉旧仪》的作者卫宏是东汉初人,当熟知西汉制度,但他只是笼统地说刺史“有常
治所”,没有指明时间,因而并不排出他是指后来之事；朱博为西汉末年成帝时人,他讲的刺史治所,是指他
赴冀州上任时的事.这里要把西汉设置刺史之初有无固定治所与西汉末年出现固定治所的两个问题区别开来.
因此,类似的例证似不足以说明刺史设置初即在行部内有固定治所.因为,毕竟《后汉书·郡国志》于刺史治
所之地均注明“刺史治”,而《汉书·地理志》却于刺史治所无一提及.这是《汉书》作者的疏漏吗?问题好
像并不这么简单.《北堂书钞·设官部》引《汉官仪》载：“孝武元封四年始御史、丞相之迁部刺史十三人乘
驿奏事.”此处“御史”当指御史中丞而非御史大夫〔38〕.这是一条重要的史料,说明十三部刺史最初可能
是由武帝责成御史中丞和丞相共同派遣的,即当时刺史的来源是在朝的监察官和行政官员.那么他们在秋分行
部以前的时间不是可以仍居原来在京的官署吗?这虽然只是一种推测,却不宜令人忽视.而且从当时十三部刺
史还是中央派驻地方的监察官、行部之后即回京奏报这一性质来看,他们在行部内是不应有固定或者说正式的
治所的.
从西汉末期开始,刺史的地位上升,并逐渐干预地方行政事务.成帝绥和元年（前8年）,改刺史为州牧,
秩二千石〔39〕, 加重了刺史的权力和地位,结果造成刺史本身性质的变化.至东汉末年,原来的地方监察官
终于逐步演变成地方行政长官.
唐代监察御史对尚书省六部实行监察,还负责巡按郡县,检查地方官吏.监察御史定员十人,正八品上〔
40〕.品秩虽低,但权限很大.唐朝初年,中央还随时派遣其他御史或行政官员出使地方.贞观初,殿中侍御
史崔仁师奉命出使青州〔41〕；贞观二十年（646年）正月, 唐太宗派遣大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等二
十二人,沿用汉代六条,“巡察四方,黜陟官吏”〔42〕.到了中宗神龙二年（706年）, 唐朝又设置了十道
巡按使,以十道巡按的方式监察地方.《新唐书·百官志》载：“凡十道巡按,以判官二人为佐,务繁则有支
使”,任期两年.十道巡按与监察御史共同担负监察地方的职责,但两者也有所区别：十道巡按是一种经常性
的地方巡按制度,担任十道巡按的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员〔43〕；监察御史出
巡时间不定,一般是地方出了大案要案,需要中央监察官前往处理时才出巡,带有皇帝敕命,具有特使色彩.
唐朝前期,政治开明,中央主要通过十道巡按以及监察御史的方式,对地方行使有效的监察,巡按也能够
较好地发挥作用.后人认为,这一时期的监察制度是成熟的.十道巡按是这一制度的重要组成部分.玄宗开元
年间,十道巡按使改为采访处置使.这绝不仅是名称上的简单变化.在此之前,十道巡按使只是中央派出监察
州县官吏的使臣,在地方上没有固定的治所,并不是一级机构组织.改称采访处置使后,开始有治所,常驻地
方,并带有印信,成为地方一级的监察机构.后来,采访处置使又更名观察处置使,权力加大.“安史之乱”
以后,节度使多兼观察使一职,观察使遂成为道一级的最高行政官员.
明朝开国后,朱元璋十分注意地方吏治问题,不时遣派要员出巡〔44〕,但更多的时候是以监察御史巡按
.当时监察御史的出巡还属于临时派遣,尚未形成制度.永乐元年（1403年）,朱棣下诏：“遣御史分巡天下
,为定制.”〔45〕从这时起,明代御史巡按制度正式确立.巡按御史是从十三道监察御史中选派的.从十三
道监察御史中选派巡按御史的规定十分严格,对选择的标准、巡按的地区、职责、时间以及回京考察等都有明
确的要求.选派出巡御史的工作十分慎重.史称“御史巡按一方……责任甚重,非有司可比.故凡御史差遣分
巡追问等项,本院官遵守成宪,必引于御前,请旨点选.”〔46〕即由都察院官员选出两名候选人,引至皇帝
面前,请旨点差其中一人,以示慎重,并表示是由皇上亲自选派的钦差.巡按的地区,为“北直隶二人,南直
隶三人,宣大一人,辽东一人,甘肃一人,十三省各一人”〔47〕.如某省难治,也有一地派两名御史巡按的
.巡按的职责,《明史·职官二》载：“巡按则代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专.大
事奏裁,小事立断.按临所至,必先审录罪囚,吊刷案卷,有故出入者理辩之.”察劾的范围,上自藩王、总
督、巡抚,下至地方州县长官及其僚佐.所谓“大事奏裁,小事立断”, 落实到人, 可以用永乐十三年（14
15年）成祖对即将分行各地的巡按御史讲的一番话作为标准.他说：“凡朝廷所差人及郡县官有贪刻不律者,
执之；郡县官有tà＠②茸不职及老病者,悉送京师；惟布政司、按察司堂上官以状来闻.”〔48〕对郡县官
吏的违法可以“立断”,对布、按二司方岳重臣的案子只能奏请上裁.巡按的时限,一般是一年〔49〕. 出巡
的时间, 洪熙元年（1425年）“定巡按以八月出巡”〔50〕,称为行部或按部,次年四月回京.后来也不限于
此时.巡按御史期满后先要回京,接受都察院对其一年工作的考核.嘉靖十三年（1534年）,颁布了考核巡按
御史的表格——“巡按御史满日造报册式”,将考核工作具体分为二十八项〔51〕,巡按御史回京时必须逐项
填写上报,由都察院长官考察,称职者仍回十三道管事,不称职者奏请罢黜.御史巡按期间贪赃枉法,处罚较
普通官吏为重〔52〕.
明代巡按御史在澄清地方吏治方面发挥了重要作用.宣德年间,黄润玉擢为交趾道御史,他“出按湖广,
斥两司以下不职者至百有二十人”〔53〕.成化时郑已巡按山西,“时勋贵出镇,纨绔子弟怙势凌下,监司（
按察司——引者按）莫敢问.已捕而杖之滨死,实勋贵亲弟也”.无怪当时吏部尚书王恕感慨地说：“天下贪
官污吏强军豪民所忌惮者,惟御史耳.”〔54〕
后来,巡按御史获得了考察举劾布政司、按察司的大权.于是,开启了巡按御史干预地方行政事务的局面
.由于布、按二司以及府州县官员的仕途在很大程度上已在巡按御史的掌握之中,所以这些地方官吏唯巡按之
命是从,一些巡按趁机越俎代庖,包办地方政务,使巡按御史的职能迅速向行政方面转化.监察官员一旦行政
化,而且权力急剧膨胀,又无约束,就不可避免地和行政官吏一样产生自身的腐败.结果,巡按御史从整体上
逐渐失去原有的监察作用,有些人甚至成为本应由其纠举弹劾的对象.
清初于顺治元年（1644年）开始实行巡按制度〔55〕,至顺治十八年五月止,中经几度停复,最后省罢〔
56〕.雍正三年（1725年）,因“巡按御史久经裁汰,自不可复”,乃选满、汉御史并部员“巡察盗案、驿站
”〔57〕.于是,设置巡察各省御史〔58〕.无论巡按还是巡察都是以一年为期,在选派、履行职能和考核等
方面均有严格规定〔59〕.
中国古代对地方的监察,以这种周行巡察的方式实行的时间最长,影响最大.它发韧于西汉武帝时的十三
部（州）刺史出巡制,每部（州）为一个监察区,以专职官员刺史巡行监察部属郡国.唐代在地方上依山川形
势划分十道（监察区）,由中央派遣十道巡按使在各自的监察区内行使职权,同时辅之以监察御史,不定期的
巡按郡县.明代略有变化,在地方设十三道（按省划分）,置十三道监察御史,再从他们中间选派巡按御史出
巡地方.此外,还有常驻地方的按察司和督抚,但作为地方监察主干的还是借鉴汉代刺史经验的巡按御史制度
〔60〕.汉、唐、明三代都是中国历史上强盛与辉煌时期,典章制度多有建树、并趋于完备,因而这些王朝所
实行的一脉相承的地方监察方式,显然有其合理的内涵.
我们以为,汉、唐、明所实行的这套地方监察方式的成功之处,就是在实践中把监察官与行政官的利害关
系割裂开来,从而达到使监察官最大限度地发挥作用的目的.具体的做法就是监察官周行流动,不常驻一地.
行政官员之间自无有效的监察可言；监察官员长驻于某一地方,久而久之,也会与当地形成各种关系网络,导
致事实上的利益相通而官官相护.只有采用流动的方法,经常对监察官进行更换,才能做到监察者与被监察者
“水火相济,盐梅相承”〔61〕.汉、唐、明诸王朝监察地方措施的实质正是如此.这不能不说是一种中国特
色.汉代刺史“乘传周流”,但任职时间较长,一般“居部九岁举为守相”〔62〕.唐代十道巡按使任期缩短
为两年〔63〕.明代巡按御史“岁一更代,正以防上下稔情之故”〔64〕,变为一年一轮换.明末清初的大学
者顾炎武对此十分赞赏,说：“又其善者在一年一代,夫守令之官不可以不久也,监察之任不可久也.久则情
亲而弊生,望轻而玩法.故一年一代之制又汉法之所不如,而察吏安民之效已见于二三百年者也.”〔65〕顾
氏是深得监察原理的精髓的.
乘传周流还是刺史以小监大,以卑督尊的先决条件.中国封建社会的官场尊卑有序,等级森严,在这个体
系内有的只能是自上而下的单向性监察,而且妨于人情及利害关系,这种监察也容易流于形式.刺史受命于中
央,乘传周行,不与行政官员发生利益上的联系,因此才能够不受官场尊卑秩序的制约履行职责.汉代刺史秩
仅六百石,只相当于一个中下等县令的品秩,却“奉诏条察州”,监察秩二千石的郡国守相,权力极重.唐代
监察御史的品秩为正八品上,明代巡按御史为正七品.中国古代监察官的品秩从总的情况或发展的趋势看,是
愈来愈高〔66〕,但监察御史和巡按御史的品秩却相对不高.这样做的目的,在于承袭汉代刺史以小制大、以
卑督尊的体制.因为“官则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重”〔67〕.虽然监察御史、巡按御史
的起点不高,但升迁较快〔68〕.这是因为他们责在纠察、带有风险的工作性质所决定的.同时,地方监察官
秩低位卑也含有对其约束的意思,以防止他们干预地方行政,背离监察的初衷.西汉末年的刺史、唐后期的十
道巡按使以及明弘治以后的巡按御史,在权力超出监察职能后,都开始干预政务,使其本身发生异化,并不同
程度地产生了自身的腐败.这是一个深刻的教训.
中国古代监察地方的风宪官何以最终向行政官员转化,并使有效的监察方式遭到破坏呢?究其原由,问题
出在封建制度本身.西汉成帝绥和元年,丞相翟方进和大司空何武上奏说：“《春秋》之义,用贵治贱,不以
卑临尊.刺史位下大夫而临二千石,轻重不相准,失位次之序.臣请罢刺史,更置州牧,以应古制.”〔69〕
“用贵治贱”四个字,道破了其中的奥秘.这个观点代表了当时官僚士大夫阶层的普遍心态.刺史以卑督尊,
自然为封建制度所不容.所以说,是森严的封建等级制扼杀了这种行之有效的监察方法.从深层次考察,唐朝
以及明朝的情况也都与此有关,而这又是封建统治阶级所无法解决的问题.
设计并推行了多种监察地方的方案和措施,即使在今天看来,其中也不乏合理的、有价值的因素.本文试就古
代对地方监察的几种主要形式,分别进行考察,并比较其利弊,以期总结出一些有益的经验和教训.
一、任用行政长官监察地方官吏
秦始皇统一中国的前六年,秦国南郡的郡守腾给本郡各县、颁发了一部文告——《语书》,其中说：“今
且令人案行之,举劾不从令者,致以律,论及令、丞.有（又）且课县官,独多犯令而令、丞弗得者,以令、
丞闻.”〔1〕课为考核；闻即上报. 说明当时秦国对县一级长官令、丞的监察由郡守负责,郡守所遣之人,
当是身边行政官员无疑.他们可能是最早有史料记载的监察地方的行政官员.由于当时只在局部地区实行,影
响不大.
西晋王朝建立不久,晋武帝即全面推行以行政长官监察地方官吏的制度.秦始四年（268年）六月,晋武帝
颁布诏书, 内称：“郡国守相,三载一巡行属县”；“若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,
及身行贪秽,谄黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之.扬清激浊,举善弹违”〔2〕.由于武帝重视,
监察活动在当时发挥了一定作用.但西晋历史不长,到了东晋,地方监察制度逐渐遭到破坏.泰宁二年（324
年）十月, 江州刺史应詹上疏说：“汉朝使刺史行部,乘传奏事,犹恐不足以辨彰幽明,弘宣政道,故复有绣
衣直指.今之艰弊,过于往昔.”〔3〕寥寥数语,披露了地方监察失灵的状况.
宋代加强了对地方官的监督,实行以监司为主、通判为辅的监察系统.
北宋初设立十五路,每路设转运司,对地方财政进行监督.转运使无固定任期,一般以朝臣充任,“岁行
所部,检察储积,稽考帐籍,凡吏蠹民瘼,悉条以上达,及专举刺官吏之事”〔4〕. 此时的转运使还是监察
官,但随着中央专制集权的加强,“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任,皆委于转运使”,一路之事无所不
总〔5〕, 成为地方最高行政长官.后来又在各路设立提点刑狱司,除掌管一路司法外,兼管“举刺官吏之事
”〔6〕.此外还有掌管赈灾、盐铁茶酒, 兼察吏治的提举常平司.转运司、提点刑狱司、提举常平司统称监
司,其长官都属于路一级的监察官.通判是北宋初年设置的州（郡）一级行政区的监察官.通判不是知州的副
职和属官,而是具有与知州共同处理政务,并且负有监督知州职责的监察官.至南宋绍兴年间,通判的权力加
重,“入则贰政,出则按县”〔7〕,监察对象扩展到属县官吏. 监司和通判一身数职,与行政长官无异,却
又都兼管地方的监察工作.他们互相侵越权限,关系混乱.这样做的最大好处就是便于皇帝控制驾御,而于实
际工作弊多利少.因此,监司与通判的监察效果不会理想.这一点是不言而喻的,无需过多地论述.
明代地方的督抚曾负责监察工作.督抚是总督与巡抚的概称,两者先有巡抚后有总督.
巡抚之制形成于明永乐十九年（1421年）〔8〕. 巡抚由行政长官担任,最初不握有监察权,但在宣德七
年（1432年）八月,明帝正式命各处巡抚侍郎,同巡按御史与按察使一同考察州县官吏〔9〕. 这是巡抚拥有
监察权的开端.景泰四年（1453年）,巡抚兼领都御史头衔,更具有监察官的性质〔10〕.巡抚任期一年,任
满回京奏事.至弘治十三年（1500年）,有人指出：“若巡抚不久任,与巡按无异,何复用巡抚为哉?”要求
巡抚久任,内地省分任期三年,边防省分任期五年〔11〕,遂形成正式制度.巡抚驻节省城,巡按及分巡道员
成为其直接下属.明代的总督是在巡抚制度普遍推行的基础上产生的,出任总督的绝大多数为朝官.尽管督抚
制度已经形成,但终明一代,督抚都处在向地方大臣过渡阶段.这个过渡的最终完成是在清代.需要说明的是
,无论是明还是清,监察权只是督抚权限中的一部分,而且这部分的比重愈往后愈下降.换言之,明清时期中
央对地方的监察主要并不是通过督抚进行的.
综上所述,似可得出这样的认识：以行政官员监察地方官吏,在晋代并没有收到预期效果；宋代的监司、
通判与明清的督抚都是兼职的监察官（清代的督抚后已演变为纯粹意义上的地方行政长官）,他们对地方官的
监察,不会有什么明显的作用,也应是可以肯定的事实.用行政长官监察地方何以收效甚微?早在两千三百多
年前的战国时代,商鞅就从官吏之间的利害关系入手,阐明了其中的原委.他说：“吏虽众,事同体一也.夫
事同体一者,相监不可.且夫利异而害不同者,先王所以为保也.故至治,夫妻交友不能相为弃恶盖非,而不
害于亲,民人不能相为隐.上与吏也,事合而利异者也.今夫驺、虞,以相监,不可；事合而利同者也.若使
马焉能言,则驺、虞无所逃其恶矣,利异也.利合而恶同者,父不能以问子,君不能以问臣.吏之与吏,利合
而恶同也.夫事合而利异者,先王之所以为端也.”〔12〕
按照商鞅的理论,行政官员之间利害一致,不可相监；只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系,才能
使监察发挥作用.
二、设定固定的、专职的地方监察机构
到元代,正式出现固定的地方监察机构.至元十四年（1277年）七月,忽必烈在扬州路（治今扬州）置江
南行御史台,后几经迁徙,最终定署于建康路（后改集庆路,治今南京）〔13〕.至元十九年（1282年）三月
,元廷在撤销畏兀儿提刑按察司的基础上,建立河西行御史台,但次年罢除〔14〕.七年后,改云南道提刑按
察司为云南诸路行御史台,治于中庆路（治今昆明）〔15〕.成宗大德元年（1297年）四月,经御史中丞崔y
ù＠①建议,移云南行台于京兆,更名陕西行御史台,定署于奉元路（治今西安）〔16〕.元朝先后设立了四
个行御史台,最后只剩下江南行台和陕西行台.行台的基本建制和官员编制与中央御史台相仿.行台之下,在
各地还设有诸道肃政廉访司,这是元代地方上的基层监察组织.元世祖至元六年（1269年）,首先建立了山东
东西等四道提刑按察司（道即监察区）〔17〕,此后逐年增设,并改提刑按察司为肃政廉访司〔18〕.至元三
十年（1293年）,定为二十二道,分别隶属于御史台和江南、陕西两个行台.二十二道肃政廉访司分属三台,
其中两台又隶于中央御史台.这样就形成了一个以中央御史台为中心、地方行御史台为重点向全国覆盖,各道
肃政廉访司为经纬的严密的监察网,使封建社会的监察体系进一步完备.
明代借鉴元代的方法,在各道设置提刑按察司,主管地方监察.按察司设有按察使、副使、佥事等职.朱
元璋在委任按察使监察地方的同时,又经常派遣监察御史出巡,称巡按御史.《明会典》指出：“国初,监察
御史及按察司分巡官巡历所属各府州县,颉颃行事.”〔19〕所谓“颉顽行事”,是指双方共同行事,在地位
上不相上下,而且还有两者可以互相举纠的含义.可知这时按察使和监察御史共同执行监察地方的任务,即在
地方上实行一种双重的监察体制.
朱元璋为什么在按察司之外另遣监察御史监临地方?因为他发现单靠按察司难以完成监察地方的重任.这
种看法在他晚年的一次谈话中彻底流露出来,他感叹说：“朕临御三十年矣,求贤之心,夙夜孜孜,而鲜有能
副朕望.任风宪者（即监察官——引者按）无激扬之风,为民牧者无抚宇之实.”〔20〕这成为后来巡按御史
取代按察司的根据.
洪武朝以后,巡按御史的权力加重,获得了对布政司、按察司的举劾权.弘治九年（1496年）,明廷宣布
：“在外布、按二司府州县等官及教官有政绩才行者,并许（督）抚、（巡）按奏举.”〔21〕这样,就赋予
了巡按御史对布政司、按察司官员的举荐权,巡按御史地位随之上升.因此,《明会典》称：“迨后按察司官
听御史举劾,而御史始专出巡之事.”〔22〕这并不是说按察司官员不再出巡,而是说他们仅为承行之官了.
自明中叶以后,巡按御史权力不断加大,按察司官员职权日渐缩小,原来并重的监察体制遭到破坏.
地方固定监察机构的出现是有其历史背景的.我国封建社会后期的元、明、清三代王朝,都是版图辽阔的
大一统国家.由于疆域广袤,民族众多,加强中央对地方的监察以及中央与地方监察机构之间联系的问题,就
显得尤为突出.在地方上设置固定、专门的监察机构,有利于对这两个问题的解决.因此,在省一级的行政区
设立监察机构成为古代监察制度发展的一个必然趋势,并对举刺地方官吏的不法行为发挥了积极的作用.但是
,监察官久任一地在工作中的利弊都是明显的.明末学者王夫之指出,监察官“任之久而官于其地,其利也,
久任则足以深究民情,博考吏治,不以偶尔风闻、瞥然乍见之得失而急施奖抑；其害也,与郡邑习处而相狎,
不肖之吏,可徐图欣合以避纠劾.”〔23〕所以从负面看,监察官常驻一方,“人情久则熟,熟则慢,慢则事
不立矣”〔24〕.永乐初年,河南连续数年发生灾害,当地官员不顾百姓死活,依然贪得无厌,“而按察司未
尝有一人言者,坐视民病而不留意”〔25〕,即为明证.
在地方设置监察机构的必要性勿需赘言,问题是如何尽量避免监察官与地方行政官员日久易于形成的千丝
万缕的联系,即利与弊之间怎样取舍.如果这个问题具有先天的两重性因而在实践中难以找到满意答案的话,
那么更为现实的问题是,地方监察机构设在哪一级更为合适?明洪武十五年（1382年）九月,朱元璋因“言者
多陈守令贪鄙不法”,又在府、州、县一级设立按察分司,以儒士王存中等五百三十一人为试佥事,规定每人
按治两县,“凡官吏贤否,军民利病,皆得廉问纠举”.这在当时不失为一支庞大的监察队伍,朱元璋想通过
他们去监察州县一级的地方官吏.但事与愿违,这些试佥事“既受命而往,政无所闻,未知果能设施与否及污
洁何如”,有些人行为还多有违戾〔26〕.所以半年后,朱元璋即将试佥事统统撤回,府州县按察分司尽数罢
除.这件事足以令人深思.朱元璋为什么撤回了试佥事?因为他们没能很好地履行自己的职责；朱元璋为什么
在撤人的同时又罢去了按察分司,即没有再改派一批人而是废止了府州县的监察机构?因为他觉得问题的根本
不是出在五百三十一个试佥事身上,而是在于按察分司的本身.朱元璋并不一定有多么成熟的理性认识,但他
在实践中看到此法是行不通的.他给后人留下了这样一个问题：为什么在州县设立监察机构没能达到预期目的
?按照商鞅的监察原理,监察者与被监察者必须要做到“利异而害不同”.相对来说,中央的监察官与省一级
的行政官员利害相异,中央监察官在省里是超然的,易于行使其监察权；省一级的监察官与同级的行政官员虽
然藕丝难断,但对于下一级的行政官吏却也超然些,也能发挥较好的作用；但作为地方行政建制中最低一级州
县的监察官来说,他们没有超然的余地.中国古代监察制度的一个突出特点是自上而下的监督,如果一个监察
官不是自上而下地行使职权,即没有摆脱与其监察对象的利害关系,就不可能指望他会卓有成效地进行工作.
明初在府州县设立按察分司之所以失败,原因就在这里.
三、以“乘传周流”为特征的刺史出巡制
秦始皇统一中国后,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”〔27〕.“监”即“监御史”,也叫“监
郡御史”,负责对地方官的监督.汉初曾一度废除.汉惠帝三年（前192年）, 又恢复了秦的御史监郡制度,
派遣御史监察京师三辅.汉武帝即位后,对地方监察制度进行了重大改革.元封元年（前110年）,废除御史监
郡制〔28〕. 元封五年（前106年）,建立了新的监察制度.他把全国划分为十三个监察区,称为十三部（州
）.每部置一刺史,共十三刺史,假印绶,秩六百石,任期九年,期满可升任郡守〔29〕.刺史每年八月起巡
行所部郡国,巡察时“乘传（乘坐公家驿站马车——引者按）周流”〔30〕,年底回京奏报.十三部刺史的出
现标志着汉代地方监察制度的正式确立.虽然刺史的地位较低,但职责很大,其监察任务为六条：“一条,强
宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡；二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,
聚敛为奸；三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山
崩石裂,袄祥论言；四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽；五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监；
六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损政令.”〔31〕监察的对象,除第一条是强宗豪右外,其
余五条都是二千石的郡守.即以中级人员（六百石）巡行考察大吏（二千石）,随时向中央汇报.这种方法被
后世学者所称道,说：“夫秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意也”〔32〕.刺史隶属
于中央的御史中丞,职权仅限于六条,六条之外不察〔33〕,不得干预地方行政事务.由于刺史秩卑而权重赏
厚,所以担任刺史的人多能恪尽职守,大胆工作.昭帝时,魏相“迁扬州刺史,考案郡国守相,多所贬退”〔
34〕.翟方进“迁朔方刺史,居官不烦苟,所察应条辄举,甚有威名”〔35〕.这类记载,史不乏例.十三部
刺史制度对于整顿地方吏治,加强中央集权统治,无疑起到了积极作用.
刺史工作的特点是流动式的,即所谓“乘传周流”,巡察各地.这种做法可以防止刺史与地方官吏串通一
气,割断他们在利害关系上的联系,保证监察工作收到实效.基于这种考虑,武帝设立十三部刺史之初,很可
能有意不安排刺史在其监察区内有固定的治所.
西汉初置刺史时有无治所,历来说法不一.传统的说法是无固定治所的.《后汉书·百官五》刘昭注：“
孝武之末始置刺史,监纠非法,不过六条,传车周流,匪有定镇.”唐人沿袭了这种说法〔36〕.到了清代,
有人提出异议.全祖望在《经史问答》中指出：“刺史行部必以秋分,则秋分以前当居何所,岂群萃于京师乎
?”王鸣盛《十七史商榷》卷十六“刺史治所”条,进一步举出《汉旧议》和《汉书·朱博传》的例子〔37〕
,证明西汉刺史有治所.《汉旧仪》的作者卫宏是东汉初人,当熟知西汉制度,但他只是笼统地说刺史“有常
治所”,没有指明时间,因而并不排出他是指后来之事；朱博为西汉末年成帝时人,他讲的刺史治所,是指他
赴冀州上任时的事.这里要把西汉设置刺史之初有无固定治所与西汉末年出现固定治所的两个问题区别开来.
因此,类似的例证似不足以说明刺史设置初即在行部内有固定治所.因为,毕竟《后汉书·郡国志》于刺史治
所之地均注明“刺史治”,而《汉书·地理志》却于刺史治所无一提及.这是《汉书》作者的疏漏吗?问题好
像并不这么简单.《北堂书钞·设官部》引《汉官仪》载：“孝武元封四年始御史、丞相之迁部刺史十三人乘
驿奏事.”此处“御史”当指御史中丞而非御史大夫〔38〕.这是一条重要的史料,说明十三部刺史最初可能
是由武帝责成御史中丞和丞相共同派遣的,即当时刺史的来源是在朝的监察官和行政官员.那么他们在秋分行
部以前的时间不是可以仍居原来在京的官署吗?这虽然只是一种推测,却不宜令人忽视.而且从当时十三部刺
史还是中央派驻地方的监察官、行部之后即回京奏报这一性质来看,他们在行部内是不应有固定或者说正式的
治所的.
从西汉末期开始,刺史的地位上升,并逐渐干预地方行政事务.成帝绥和元年（前8年）,改刺史为州牧,
秩二千石〔39〕, 加重了刺史的权力和地位,结果造成刺史本身性质的变化.至东汉末年,原来的地方监察官
终于逐步演变成地方行政长官.
唐代监察御史对尚书省六部实行监察,还负责巡按郡县,检查地方官吏.监察御史定员十人,正八品上〔
40〕.品秩虽低,但权限很大.唐朝初年,中央还随时派遣其他御史或行政官员出使地方.贞观初,殿中侍御
史崔仁师奉命出使青州〔41〕；贞观二十年（646年）正月, 唐太宗派遣大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等二
十二人,沿用汉代六条,“巡察四方,黜陟官吏”〔42〕.到了中宗神龙二年（706年）, 唐朝又设置了十道
巡按使,以十道巡按的方式监察地方.《新唐书·百官志》载：“凡十道巡按,以判官二人为佐,务繁则有支
使”,任期两年.十道巡按与监察御史共同担负监察地方的职责,但两者也有所区别：十道巡按是一种经常性
的地方巡按制度,担任十道巡按的官员可以是监察御史,也可以是其他御史甚至行政官员〔43〕；监察御史出
巡时间不定,一般是地方出了大案要案,需要中央监察官前往处理时才出巡,带有皇帝敕命,具有特使色彩.
唐朝前期,政治开明,中央主要通过十道巡按以及监察御史的方式,对地方行使有效的监察,巡按也能够
较好地发挥作用.后人认为,这一时期的监察制度是成熟的.十道巡按是这一制度的重要组成部分.玄宗开元
年间,十道巡按使改为采访处置使.这绝不仅是名称上的简单变化.在此之前,十道巡按使只是中央派出监察
州县官吏的使臣,在地方上没有固定的治所,并不是一级机构组织.改称采访处置使后,开始有治所,常驻地
方,并带有印信,成为地方一级的监察机构.后来,采访处置使又更名观察处置使,权力加大.“安史之乱”
以后,节度使多兼观察使一职,观察使遂成为道一级的最高行政官员.
明朝开国后,朱元璋十分注意地方吏治问题,不时遣派要员出巡〔44〕,但更多的时候是以监察御史巡按
.当时监察御史的出巡还属于临时派遣,尚未形成制度.永乐元年（1403年）,朱棣下诏：“遣御史分巡天下
,为定制.”〔45〕从这时起,明代御史巡按制度正式确立.巡按御史是从十三道监察御史中选派的.从十三
道监察御史中选派巡按御史的规定十分严格,对选择的标准、巡按的地区、职责、时间以及回京考察等都有明
确的要求.选派出巡御史的工作十分慎重.史称“御史巡按一方……责任甚重,非有司可比.故凡御史差遣分
巡追问等项,本院官遵守成宪,必引于御前,请旨点选.”〔46〕即由都察院官员选出两名候选人,引至皇帝
面前,请旨点差其中一人,以示慎重,并表示是由皇上亲自选派的钦差.巡按的地区,为“北直隶二人,南直
隶三人,宣大一人,辽东一人,甘肃一人,十三省各一人”〔47〕.如某省难治,也有一地派两名御史巡按的
.巡按的职责,《明史·职官二》载：“巡按则代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专.大
事奏裁,小事立断.按临所至,必先审录罪囚,吊刷案卷,有故出入者理辩之.”察劾的范围,上自藩王、总
督、巡抚,下至地方州县长官及其僚佐.所谓“大事奏裁,小事立断”, 落实到人, 可以用永乐十三年（14
15年）成祖对即将分行各地的巡按御史讲的一番话作为标准.他说：“凡朝廷所差人及郡县官有贪刻不律者,
执之；郡县官有tà＠②茸不职及老病者,悉送京师；惟布政司、按察司堂上官以状来闻.”〔48〕对郡县官
吏的违法可以“立断”,对布、按二司方岳重臣的案子只能奏请上裁.巡按的时限,一般是一年〔49〕. 出巡
的时间, 洪熙元年（1425年）“定巡按以八月出巡”〔50〕,称为行部或按部,次年四月回京.后来也不限于
此时.巡按御史期满后先要回京,接受都察院对其一年工作的考核.嘉靖十三年（1534年）,颁布了考核巡按
御史的表格——“巡按御史满日造报册式”,将考核工作具体分为二十八项〔51〕,巡按御史回京时必须逐项
填写上报,由都察院长官考察,称职者仍回十三道管事,不称职者奏请罢黜.御史巡按期间贪赃枉法,处罚较
普通官吏为重〔52〕.
明代巡按御史在澄清地方吏治方面发挥了重要作用.宣德年间,黄润玉擢为交趾道御史,他“出按湖广,
斥两司以下不职者至百有二十人”〔53〕.成化时郑已巡按山西,“时勋贵出镇,纨绔子弟怙势凌下,监司（
按察司——引者按）莫敢问.已捕而杖之滨死,实勋贵亲弟也”.无怪当时吏部尚书王恕感慨地说：“天下贪
官污吏强军豪民所忌惮者,惟御史耳.”〔54〕
后来,巡按御史获得了考察举劾布政司、按察司的大权.于是,开启了巡按御史干预地方行政事务的局面
.由于布、按二司以及府州县官员的仕途在很大程度上已在巡按御史的掌握之中,所以这些地方官吏唯巡按之
命是从,一些巡按趁机越俎代庖,包办地方政务,使巡按御史的职能迅速向行政方面转化.监察官员一旦行政
化,而且权力急剧膨胀,又无约束,就不可避免地和行政官吏一样产生自身的腐败.结果,巡按御史从整体上
逐渐失去原有的监察作用,有些人甚至成为本应由其纠举弹劾的对象.
清初于顺治元年（1644年）开始实行巡按制度〔55〕,至顺治十八年五月止,中经几度停复,最后省罢〔
56〕.雍正三年（1725年）,因“巡按御史久经裁汰,自不可复”,乃选满、汉御史并部员“巡察盗案、驿站
”〔57〕.于是,设置巡察各省御史〔58〕.无论巡按还是巡察都是以一年为期,在选派、履行职能和考核等
方面均有严格规定〔59〕.
中国古代对地方的监察,以这种周行巡察的方式实行的时间最长,影响最大.它发韧于西汉武帝时的十三
部（州）刺史出巡制,每部（州）为一个监察区,以专职官员刺史巡行监察部属郡国.唐代在地方上依山川形
势划分十道（监察区）,由中央派遣十道巡按使在各自的监察区内行使职权,同时辅之以监察御史,不定期的
巡按郡县.明代略有变化,在地方设十三道（按省划分）,置十三道监察御史,再从他们中间选派巡按御史出
巡地方.此外,还有常驻地方的按察司和督抚,但作为地方监察主干的还是借鉴汉代刺史经验的巡按御史制度
〔60〕.汉、唐、明三代都是中国历史上强盛与辉煌时期,典章制度多有建树、并趋于完备,因而这些王朝所
实行的一脉相承的地方监察方式,显然有其合理的内涵.
我们以为,汉、唐、明所实行的这套地方监察方式的成功之处,就是在实践中把监察官与行政官的利害关
系割裂开来,从而达到使监察官最大限度地发挥作用的目的.具体的做法就是监察官周行流动,不常驻一地.
行政官员之间自无有效的监察可言；监察官员长驻于某一地方,久而久之,也会与当地形成各种关系网络,导
致事实上的利益相通而官官相护.只有采用流动的方法,经常对监察官进行更换,才能做到监察者与被监察者
“水火相济,盐梅相承”〔61〕.汉、唐、明诸王朝监察地方措施的实质正是如此.这不能不说是一种中国特
色.汉代刺史“乘传周流”,但任职时间较长,一般“居部九岁举为守相”〔62〕.唐代十道巡按使任期缩短
为两年〔63〕.明代巡按御史“岁一更代,正以防上下稔情之故”〔64〕,变为一年一轮换.明末清初的大学
者顾炎武对此十分赞赏,说：“又其善者在一年一代,夫守令之官不可以不久也,监察之任不可久也.久则情
亲而弊生,望轻而玩法.故一年一代之制又汉法之所不如,而察吏安民之效已见于二三百年者也.”〔65〕顾
氏是深得监察原理的精髓的.
乘传周流还是刺史以小监大,以卑督尊的先决条件.中国封建社会的官场尊卑有序,等级森严,在这个体
系内有的只能是自上而下的单向性监察,而且妨于人情及利害关系,这种监察也容易流于形式.刺史受命于中
央,乘传周行,不与行政官员发生利益上的联系,因此才能够不受官场尊卑秩序的制约履行职责.汉代刺史秩
仅六百石,只相当于一个中下等县令的品秩,却“奉诏条察州”,监察秩二千石的郡国守相,权力极重.唐代
监察御史的品秩为正八品上,明代巡按御史为正七品.中国古代监察官的品秩从总的情况或发展的趋势看,是
愈来愈高〔66〕,但监察御史和巡按御史的品秩却相对不高.这样做的目的,在于承袭汉代刺史以小制大、以
卑督尊的体制.因为“官则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重”〔67〕.虽然监察御史、巡按御史
的起点不高,但升迁较快〔68〕.这是因为他们责在纠察、带有风险的工作性质所决定的.同时,地方监察官
秩低位卑也含有对其约束的意思,以防止他们干预地方行政,背离监察的初衷.西汉末年的刺史、唐后期的十
道巡按使以及明弘治以后的巡按御史,在权力超出监察职能后,都开始干预政务,使其本身发生异化,并不同
程度地产生了自身的腐败.这是一个深刻的教训.
中国古代监察地方的风宪官何以最终向行政官员转化,并使有效的监察方式遭到破坏呢?究其原由,问题
出在封建制度本身.西汉成帝绥和元年,丞相翟方进和大司空何武上奏说：“《春秋》之义,用贵治贱,不以
卑临尊.刺史位下大夫而临二千石,轻重不相准,失位次之序.臣请罢刺史,更置州牧,以应古制.”〔69〕
“用贵治贱”四个字,道破了其中的奥秘.这个观点代表了当时官僚士大夫阶层的普遍心态.刺史以卑督尊,
自然为封建制度所不容.所以说,是森严的封建等级制扼杀了这种行之有效的监察方法.从深层次考察,唐朝
以及明朝的情况也都与此有关,而这又是封建统治阶级所无法解决的问题.